人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是中国人民当家作主的最高实现形式。人大代表作为国家权力机关的组成人员,代表人民的利益和意志依法参加行使国家权力,使命光荣、责任重大。

　　改革开放40年来,各级人大代表忠实代表人民的利益和意志,依法参加行使国家权力,各级国家机关不断加强同人大代表和人民群众的联系,支持和保障代表依法履职。通过人民代表大会制度,国家和民族的前途命运牢牢掌握在了人民手中,

　　“适应新的历史时期经济社会和民主政治发展的需要,在党中央和地方各级党委的坚强领导下,在各级人大及其常委会的精心组织下,在人大代表和人大工作者的积极努力下,在社会各方面的大力支持下,我国的人大代表工作取得重要进展,为各级人大及其常委会依法行使职权、人民代表大会制度的坚持和完善、国家其他各项事业的健康进行,作出了重大贡献。”全国人大常委会代表资格审查委员会办公室原主任、办公厅联络局原巡视员李伯钧如是说。

　　历经四个发展阶段

　　回顾改革开放40年,我国人大代表工作经历了恢复探索、总结规范、加强提高和与时俱进四个发展阶段。

　　——1979年重新制定选举法、地方组织法,开启恢复探索阶段。

　　党的十一届三中全会总结历史经验教训,提出了发展社会主义民主、健全社会主义法制,使民主制度化、法律化的任务。1979年7月五届全国人大二次会议通过关于修正宪法若干规定的决议和选举法、地方组织法的重新制定,1982年12月五届全国人大五次会议通过现行宪法和全国人大组织法,1987年11月全国人大常委会议事规则出台、1989年4月制定全国人大议事规则,此后又对选举法、地方组织法进行了两次修改。

　　“这些都是对人民代表大会制度进行的重大完善,也为人大及其常委会行使职权、为人大代表执行代表职务提供了必要的法律依据和制度保障。”对于这一阶段的显著特点,李伯钧概括为:代表工作的理论探讨比较活跃、实践探索比较稳妥,内容不断丰富、方式不断扩展,人大代表作用开始增强。

　　——1992年制定代表法,开启总结规范阶段。

　　1992年4月,七届全国人大五次会议通过全国和地方各级人大代表法,总结了此前开展代表工作积累的成熟经验和做法,系统地从法律上专门规定了规范和保障代表执行职务,使代表工作更加直接有法可依。此后,选举法、地方组织法的进一步修改和完善,为代表的选举和参与人大及其常委会活动提供了更多法律保证。地方人大及其常委会也结合本地实际制定了相关的代表工作规范性文件。

　　“这一阶段,全国和地方各级人大及其常委会依法做好代表工作,各级人大代表依法履行代表职责,并在实践中不断加以总结和规范,代表在现实生活中发挥的作用越来越大。”李伯钧说。

　　——2005年出台中央9号文件,开启加强提高阶段。

　　2005年5月,中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用,加强全国人大常委会制度建设的若干意见》,对在新的历史条件下代表工作面临的一系列新情况的处理、新问题的解决,充分发挥人大代表作用,不断提升代表工作水平,具有里程碑式的意义。2010年10月代表法、2004年10月和2010年3月选举法、2004年10月地方组织法、2009年4月全国人大常委会议事规则的进一步修改和完善,为加强和保证代表工作提供了更加有力的法律依据。地方各级人大及其常委会以及一些机关、组织,也都结合自己的工作实际制定或者完善了相关的代表工作制度。

　　“这一阶段,建立健全支持、规范、保障人大代表依法履行职责的各项具体制度,进一步增强代表工作实效,逐步成为全国和地方各级人大及其常委会和人大代表的共识。”李伯钧说。

　　——2012年召开党的十八大,开启与时俱进阶段。

　　党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,人大工作取得了历史性成就。

　　党的十八届三中全会提出推动人民代表大会制度与时俱进,要求加强人大常委会同人大代表的联系,充分发挥代表作用；通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众的联系。2015年6月,中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》,提出了进一步加强和完善基层人大代表工作的要求；2015年8月,全国人大常委会修改地方组织法、选举法、代表法,为在新形势下开展代表工作提供了更为完备的法律保障；2016年1月,中共中央发出《关于加强和改进人大代表、政协委员有关工作的通知》,对人大代表的选举和履职管理监督工作等提出明确要求。

　　新时代对人大代表工作有新要求。党的十九大报告提出,加强人民当家作主制度保障,支持和保证人大依法行使职权,更好发挥人大代表作用,使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关,成为同人民群众保持密切联系的代表机关。

　　回顾这一阶段,李伯钧指出,人大代表工作站在了一个新的历史起点深化和拓展,各级党委和国家机关特别是人大及其常委会进一步尊重代表主体地位、充分发挥代表作用。会议期间的代表工作进一步加强,闭会期间的代表活动进一步活跃,代表工作的理论和实践取得重大进展。

　　取得多项突出进展

　　人大代表,代表人民的利益和意志依法参加行使国家权力。尊重人大代表的权利就是尊重人民的权利,保证人大代表依法履职就是保证人民当家作主。

　　“可以说,改革开放以来这些人大代表工作的重要进展,是各级人大及其常委会工作的突出‘亮点’。”李伯钧说。

　　回顾改革开放40年的风雨历程,李伯钧概括了人大代表工作取得的三个方面突出进展:

　　首先,代表选举科学规范风清气正。

　　1979年7月,关于修正宪法若干规定的决议,明确规定县级以上的地方各级人大设立常委会,县级的人大代表改为由选民直接选举；重新制定的选举法,对我国人大代表选举制度有一系列改革和发展。此后,选举法又先后进行了六次修正,使我国人大代表选举制度更加民主、科学、有效,选举程序和选举办法更加简便、易行、规范。特别是2010年3月对选举法的修改,根据党的十七大的要求明确实行城乡按相同人口比例选举人大代表,使代表选举更好地体现人人平等、地区平等、民族平等的原则。李伯钧还举例指出,最近这一次代表选举,严明换届纪律,注重把好代表“入口关”、选举组织关和全过程监督关,确保了选举工作风清气正、选举结果人民满意。数据显示,1979年以来,我国共依法进行了11次乡级、10次县级和8次设区的市级以上的人大代表选举,成为我国人民民主的伟大成功实践。

　　此外,为了保证人大代表选举工作依法有序顺利进行,这些年来,全国和地方各级人大常委会党组都针对新情况、新问题,在调查研究的基础上依法提出关于做好有关选举工作的意见,以中央或者当地党委文件的形式下发执行,切实加强党的领导,如在党中央领导下,依纪依法严肃查处湖南衡阳破坏选举案、辽宁拉票贿选案,代表资格审查工作大大加强。

　　其次,代表履职依法依规求真务实。

　　主要体现在七个方面:

　　一是提高代表审议工作的水平和效能。为了规范人大代表在人大会议期间的审议工作,全国人大组织法、地方组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、代表法等作出了若干明确的规定。2010年10月,代表法修改时,还特别增加了围绕会议议题发表意见、遵守议事规则的内容规定。地方人大及其常委会也通过制定和完善议事规则或者办法等,不断加强审议工作的规范化建设。贯彻落实2005年5月中央9号文件以来,特别强调以高度负责的精神,努力提高代表审议议案和报告的水平和效能,提高审议工作的质量。

　　二是注意代表议案建议提出和办理质量。从1983年6月六届全国人大一次会议开始,代表提案制度改变为代表议案和代表建议制度,1986年12月地方组织法也作了相应修改。此后,全国人大议事规则、代表法、2005年中央9号文件及配套的全国人大代表议案处理办法、全国人大代表建议处理办法等工作文件,对代表议案和建议的范围、提出、处理、检查督促等各个环节作了进一步的细化和完善。2010年10月,代表法的修改在法律上又作了若干具体规定。地方人大及其常委会也及时制定和完善代表议案、建议提出和处理的法规和相关制度、办法,为这项工作的开展提供了比较完备的法治保障。实践中,人大及其常委会引导代表提出议案和建议时,注意符合法律规定和有关要求。近十年来,各级人大常委会会议安排听取和审议有关方面代表建议处理情况的报告,黑龙江、广东、江西等地还开展对这项工作的第三方评估或者检查督促活动等。

　　三是注重代表视察和专题调研活动的实效。改革开放以来,全国人大常委会办公厅先后于1985年12月发出关于改进全国人大代表视察办法的意见、1987年7月发出关于全国人大代表持证视察的意见,改进了全国人大代表视察工作。地方人大也对这项工作制度加以效仿。1992年4月,代表法明确把代表视察作为大会闭会期间代表活动的重要方式之一规定下来。2015年8月,地方组织法、代表法修改明确了乡镇人大代表根据本级人大主席团的安排开展视察活动。2005年5月中央9号文件和2010年10月修改后的代表法中明确规定了代表专题调研,2015年8月代表法修改时又扩大到乡镇人大代表。为增强专题调研的实效,不少地方扩大时间跨度、选题范围,并注意规范活动方式。其中有的调研成果在代表议案和建议中得到体现,或者直接为中央和地方决策提供重要参考。

　　四是让代表小组真正活起来动起来。1979年7月,地方组织法规定,县乡人大代表分工联系选民,有代表三人以上的居民地区或者生产单位可以组织代表小组,协助本级人民政府推行工作。1992年4月的代表法,把代表小组活动扩大到各级人大代表,并作了更为详细的规定。2005年5月的中央9号文件,规定代表在大会闭会期间的活动以集体活动为主,以代表小组活动为基本形式。2010年10月的代表法修改进一步将这一规定上升为法律。实践中,各级人大及其常委会重视代表小组建设,列入自己的工作日程,强化措施、加强指导,许多地方做到“年度有计划,平时有安排,活动有内容,年终有总结”。曾有地方人大常委会负责同志这样归纳:“代表工作的基础是小组,代表工作的发展靠小组,代表工作的水平看小组,代表工作的潜力在小组。”

　　五是积极扩大代表对常委会、专门委员会活动的参与。1987年6月的关于全国人大常委会加强同代表联系的几点意见第一次正式提出邀请代表列席常委会会议,当年11月全国人大常委会议事规则进一步将全国人大代表和地方人大负责同志列席会议制度写入了法律。1992年4月的代表法明确规定了代表对常委会活动的一些参与,2010年10月的代表法修改增加规定扩大代表对人大常委会、人大专门委员会活动的参与内容。实践中,人大常委会根据会议议程和工作需要,积极创造条件改进邀请代表列席人大常委会、人大专门委员会会议工作,适当增加列席人数,近年来努力保证在五年任期内让来自基层的人大代表都能列席一次有关会议。还注意扩大代表对常委会执法检查和立法、监督调研等活动的参与。这些对保证代表知情权很有帮助,也成为提高人大及其常委会工作质量和水平的有效途径。许多地方实现了代表参与人大常委会、人大专门委员会工作的常态化,代表作用得到进一步发挥。

　　六是加强国家机关与人大代表的联系。这些年来,各级人大常委会注重加强同代表的联系,认真听取和采纳代表的意见建议,共同提高人大工作水平。近年来,全国和地方各级人大常委会还普遍建立健全了委员长会议或者主任会议组成人员、常委会委员直接联系人大代表的制度和机制,人大专门委员会、人大常委会办事机构和工作机构与人大代表的联系联络工作也有很大加强。十三届全国人大常委会还建立了到地方调研召开人大代表座谈会、与列席常委会会议的人大代表座谈机制等。“一府两院”围绕加强同人大代表的联系积极进行探索,积累了许多行之有效的经验,包括通过一定的形式听取代表对有关工作的意见和建议等,一些机关还开设代表联络“直通车”,建立健全向代表通报情况和征求意见制度,配备专门联络人大代表的机构或者人员,并注意做好与人大常委会联系人大代表的配合工作。

　　七是密切代表同人民群众的联系。我国宪法、全国人大组织法、地方组织法、代表法等法律和中央有关文件、地方性法规及文件等,都对代表联系群众制度作了规定。地方人大常委会也普遍出台了有关代表联系群众的意见或者办法。实践中,近年来,地方人大及其常委会特别注意创造条件加快推进工作平台和网络平台建设,建立健全代表反映群众意见和要求的处理反馈机制,积极回应人民群众和社会的关切,加强代表联系群众工作的保障和指导。

　　再次,代表保障监督具体充分到位。

　　支持、规范和保障代表依法履职,充分发挥代表作用,是代表工作的核心,是做好人大及其常委会工作的关键。2005年5月中央9号文件的出台和2010年10月全国人大常委会对代表法的修改、2015年6月中央18号文件的出台和2015年8月全国人大常委会对地方组织法、选举法、代表法的修改,充分体现了对人大代表代表人民依法履职给予的支持、规范和保障。

　　一方面,代表履职的服务保障进一步加强。实践中,不少地方人大及其常委会制定并不断完善了抓代表许可的制度,并注意与有关执行机关在工作上的配合。在时间保障方面,通知代表参加人大会议和闭会期间有组织的活动,尽可能多地要求有关方面提供便利、优先保证。在经费保障方面,在财政预算中设立有人大代表专项经费,而且这些年代表活动经费不断提高,有的地方实行实报实销。在知情权和履职学习保障方面,各级人大常委会及时向代表通报常委会的重要工作,通过书面邮寄或者网络平台等方式向代表提供信息资料、征求意见；“一府两院”及时或者定期向本级人大代表通报有关情况及重大事项,提供信息资料等。人大常委会已经形成人大代表的系统培训制度,通过代表履职培训班、专题学习研讨班、代表履职交流研讨班和法制讲座等形式,有的地方采取法律知识竞赛、在线交流平台、远程学习平台等方式,不断提高代表履职能力。在组织保障方面,普遍加强代表联络机构建设,在各省级人大常委会办事机构设立全国人大代表联络处,一些地方人大常委会也在下一级人大常委会设立本级代表联络处,为代表依法履职具体提供服务保障等。注意引导代表敢于和善于运用法律武器维护自身合法权益,同时不能有超越法律的特权。

　　另一方面,代表履职的管理监督进一步强化。改革开放以来,宪法、选举法、代表法和全国人大组织法、地方组织法中,都对直接选举产生的代表由原选区选民进行监督,间接选举产生的代表由原选举单位进行监督有相关具体的规定。代表法单设专章规定对人大代表的监督,选举法也专章规定对人大代表的监督和罢免、辞职、补选。2014年11月,中央关于湖南衡阳破坏选举案处理情况及其教训警示的通报明确提出,各级党组织要切实加强对党员人大代表的教育监督,各选举单位要切实加强对所选举的人大代表的教育监督。2016年1月,中央3号文件明确提出强化对人大代表的管理监督。

　　实践中,近年来在地方人大工作的实践中,还探索出一些对代表监督行之有效的方式方法,包括当选代表作出履职承诺,建立代表履职档案对代表在人大会议的工作和闭会期间的活动进行登记,通过设立的代表之家、活动室、联络站等场所和代表活动日制度接待选民,通过网络平台更便捷地联系群众并接受监督等。一些地方公开人大及其常委会的会议以及有关活动情况,保证人民群众对代表履职的知情权。目前,对代表履职的管理监督工作正在形成党委统一领导下的分工合作、各司其职、齐抓共管的工作格局,确保各级人大代表在党的领导下,在人大及其常委会的组织下,忠实代表人民的利益和意志依法履职、发挥作用。

　　朱宁宁