备案审查的主动审查和被动审查问题，2000年制定立法法时确立的全国人大常委会的备案审查方式，强调被动审查而非主动审查；但2015年修改后的立法法强调全国人大专门委员会和常委会工作机构有权进行主动审查。2015年中央办公厅出台工作指导性文件明确提出人大常委会要“有件必备，有备必审，有错必纠”，有些地方人大常委会如安徽、广东等地专门制定了规范性文件主动审查办法，主动审查有作为备案审查工作必选动作的趋势。

　　所谓主动审查是指由人大常委会有关工作机构主动对有关国家机关报送备案的规范性文件进行审查，而被动审查是指人大常委会依国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民提出审查意见或者审查建议对有关国家机关报送备案的规范性文件进行审查。

　　可见主动审查与被动审查本质上区别在于发起主体的不同，一是人大常委会工作机构的主动发起，一是依意见或建议被动发起。因此区分主动审查和被动审查，并没有很大的意义。主动审查只是作为一种发起主体特殊的工作方式方法存在，没有与被动审查相提并论的资格，或者不应将主动审查上升到与被动审查相同的地位。被动审查应是备案审查的常规方式和循法正途。立法法第九十九条规定的国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会，以及其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民的审查意见和建议，作为启动备案审查的直接依据，确定了被动审查的此种地位。

　　主动审查作为审查方式的不足主要表现在以下方面。

　　第一，建立在对规范性文件质量普遍质疑的基础上。规范性文件一经制定主体通过后，即具有相应效力，备案并不影响它的生效。如法律明确规定要主动审查，并在实践中强调要“有备必审”“有错必纠”，属于对规范性文件质量的普遍质疑，明显地认为每一件规范性文件，都可能存在问题，对每一件报送的规范性文件，都进行“有罪推定”，对其进行审查。但事实上规范性文件的出台经历了诸多规定的程序，也经历了诸多主体的论证，质量还是有所保障的。对所有报送备案的规范性文件笼而统之地进行重新审查，容易造成工作资源的浪费，实为无的放矢、乱枪打鸟。应该起码在发现规范性文件有问题的线索之后，再进行有针对性地审查才合理。而且强调“有备必审”，给人的明显感觉就是，规范性文件的制定主体说了不算，其效力至少是不完整的，只有经审查没有发现问题后才能生效。

　　第二，主动审查无法承受备案审查任务之重。依靠人大常委会现有的机构和人员的力量，主动审查工作实在是不能承受之重。现在，全国人大常委会法工委的法规备案审查室，才十几个人，一些省、市人大常委会法工委的备案审查处，也只有两三人，让这样的队伍去对纷繁复杂的规范性文件进行主动审查，是不可想象的。与规范性文件制定出来所投入的大量人力、物力成本和时间成本相比，规范性文件备案审查所能投入的相应人力、物力和时间实在少得不成比例。在此基础上要对备案的规范性文件进行主动审查，甚至“有备必审”，是一项根本无法完成的任务。实际中这种主动审查如果要求全覆盖则基本流于形式，审查无法深入；或者只能设置一些条件对报送的个别规范性文件进行主动审查，然而这又会带来下面要说的另一个问题。

　　第三，主动审查选择规范性文件往往带有随意性，造成工作资源浪费。由于主动审查对人大常委会工作机构的要求较高，基本不可能做到实质性的全覆盖，有些地方人大常委会探索出一些变通的做法，不要求大而全，而是设置一些条件，选取一些这些机构认为有审查必要的规范性文件进行主动审查。这不失为一个聪明的做法，但带来的问题就是这种选择带有一些随意性，主观性较强。选择这些规范性文件的标准可以是重要、有一定影响、有争议等等，但难以摆脱人大常委会工作机构主观选取的窠臼。这些都是标准，但不是这些被选取的规范性文件有问题的标准，而是出了问题造成的影响有多大的标准。换言之，这种选择不是“问题导向”，在这种选取方法之下，可能每年选取的纳入主动审查范围的规范性文件，大多数都没有问题，造成了工作资源某种意义上的浪费。

　　对规范性文件进行主动审查，作为一种工作方式方法对工作是有好处的，可以建立完善内部工作沟通协调机制，锻炼队伍、提高审查能力，对一些涉及重大问题的规范性文件，有了及早发现和纠正的可能性，这些都是没有问题的。但审查规范性文件的终极目的应是纠正其违宪违法的内容，维护法制统一，而不是表明方式上的主动与被动，更不是要展示审查一方的权威。与被动审查相比，主动审查中常委会工作机构具有优先启动审查程序的优势，其他并没有什么特别值得强调的对审查目的实现的更大帮助，因为普通公民对一件公开规范性文件也可以主动审查，发现问题即可以向全国人大常委会提出审查建议，进而启动审查程序。

　　审查规范性文件要着眼于问题导向，致力于发现规范性文件不适当的内容。这种发现如果源自于全国上下的组织和个人千万双眼睛，自然比人大常委会工作机构几名工作人员更值得依靠。被动审查应是备案审查的常规方式和循法正途。

　　(作者单位：广州市人大常委会内司工委 于金惠)