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关于广东江苏两省设区的市立法情况考察报告

来源:《河北人大通讯》 2019-04-03 11:08:37

  新立法法赋予所有设区的市地方立法权。截至2018年9月,我省所有设区的市均制定了地方性法规,实现了设区的市地方立法全覆盖。为进一步提高报批法规审查工作水平,推动我省设区的市地方立法工作,近日,法工委法规三处齐宁霞等一行3人,赴广东省和江苏省进行了学习考察。其间,与两省人大常委会法工委的有关同志进行了深入座谈和交流,听取了两省设区的市立法工作等有关情况介绍,并实地调研了珠海、南京等设区的市。通过本次学习考察,我们解放了思想,开阔了视野,受到了启发,学到了经验。

  一、关于两省设区的市立法简要情况

  (一)基本情况。广东省享有立法权的地级市21个,其中新赋权市17个。为适应工作需要,法工委增设法规审查指导处,编制6人。截至目前,已批准新赋权市法规71件,其中,实体性法规52件,程序性法规17件,修改法规2件。

  江苏省享有立法权的设区的市13个,其中新赋权市9个。截至目前,已批准新赋权市法规62件,其中实体性法规54件,程序性法规8件。

  珠海市1996年被赋予经济特区立法权,2000年被赋予较大的市立法权。因此,珠海市同时拥有经济特区立法权和设区的市立法权。截至目前,共制定地方性法规97件,其中,已废止33件,现行有效64件。

  深圳市1981被赋予经济特区立法权,2000年被赋予较大的市立法权。深圳市同时拥有经济特区立法权和设区的市立法权。截至目前,共制定地方性法规220多件,现行有效162件。

  (二)机构人员配置。广东省人大常委会将地方立法机构人员配置作为评价考核各市地方立法工作的硬性指标,要求各地市人员配置必须达到8-10人,否则不予以赋权。目前,珠海市人大常委会法工委实际工作人员13人。其中,办公室、法规科、备案审查科设行政编制6人,地方立法研究中心设事业编制5人,从律师事务所购买服务即劳动派遣2人。

  (三)审查方式。为确保各市制定出台的法规质量,广东省明确规定,各地市每年报请省人大常委会批准的地方性法规案原则上不超过两部,一般都需要经过市人大常委会三次审议后才能交付表决。同时,广东省人大常委会对各地市地方立法工作实行了全程跟踪指导,严把“四关”。即立项关、论证关(一审后省人大组织专家论证)、征求意见关(二审后省人大发函征求省直部门意见)、批准关。

  二、关于设区的市地方立法中存在的主要问题

  考察中,两省人大常委会法工委的同志分别介绍了他们在法规审查中发现的设区的市立法中存在的突出问题,这些问题在我省设区的市法规中亦有体现。归纳起来有:一是盲目追求立法体例大而全、小而全,照抄照搬上位法较多的现象仍然存在;二是立法目的不够明确,还存在希望通过一部法规解决该领域所有问题的倾向;三是条例名称与内容不符、章节名称与内容不符、适用范围与内容不符和所列立法原则在法规中没有体现;四是法规内容逻辑混乱,前后内容不一致;五是法律责任设定不合理,禁止性、义务性规定与法律责任的规定条文不能前后对应;六是法言法语使用不规范,对相关概念的界定前后不一致等。

  三、两点启示

  立法法修改后,我省所有设区的市获得立法权,报批法规审查工作面临主体增加、数量增多、力量不足、经验缺乏的新情况,我们要抓住关键环节,突出审查重点,加强对设区的市立法工作指导,切实提高设区的市地方立法的质量与水平。

  (一)加强立项指导。立法选项是地方立法的首要环节,是把控好立法质量的“第一关”。我们要坚持“把控权限、突出特色、急需先立”的原则,从法规立项源头上指导各市科学选择立法项目。一是坚持依法立法,把控好立法权限。立法项目选择不能突破“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”这个界限。对于一些争议较大、难以把握的法规项目,则需向全国人大常委会法工委请示报告。二是坚持地方特色。地方特色是法规的生命力。各市要针对本地特有的问题,选择法律关系相对单一的事项,特别是没有上位法依据的事项进行创制性立法,有几条立几条,不贪大求全,使条例真正能接上“地气”,突出本地特色。三是坚持问题导向,急需先立。聚焦关系改革发展稳定大局、群众切身利益和社会普遍关注的事项;多探索一事一法,“小切口”插入,从本地实际需要出发选择项目,不能为立法而立法。

  (二)突出审查重点。为切实维护法制统一,增强审查工作实效,着重围绕法规的合法性、规范性提出意见。同时,充分考虑各地工作实际,兼顾创新性、操作性,使设区的市地方性法规合法、合理,有特色、可操作。1.在合法性方面,主要围绕准确界定相关部门职责、准确实施国家和省法律法规、严格依法设置法律责任等方面提出意见。2.在规范性方面,主要是围绕规范法规名称、规范章节设置和体例编排、规范法规用语等规范立法技术方面提出意见。3.在创新性方面,强调在严格依法的前提下,充分体现本地特色,根据本地实际作出创新规定。4.在可操作性方面,强调多作补充性规定,不抄搬上位法规定;多作明确性规定,不作模糊性规定;多作实施性规定,不作倡导性规定。

  (作者单位:省人大常委会法工委法规三处 齐宁霞 郭树兵 董良)

责任编辑:赵文强
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