省人大常委会法工委

　　为做好我省河湖保护和治理条例、白洋淀生态环境保护条例立法工作，加强我省立法队伍、立法咨询专家库建设等工作，省人大常委会副主任王会勇带队，先后赴安徽省、广西壮族自治区、重庆市学习考察。

　　一、基本情况。3月18日至24日，考察组学习了解了三地水生态环境、水资源保护方面的立法经验和工作开展情况，实地考察安徽巢湖、广西邕江等河湖治理和生态修复工程。详细了解了当地入江入湖排污口整治、工业点源污染治理、农业面源污染治理、初期雨水治理、沿河村庄及河道生态修复、海绵城市建设的情况。与三地人大常委会及有关部门的同志分别召开了三个座谈会，就河湖保护治理保护立法情况，立法队伍、立法咨询专家库建设情况，对设区的市立法工作规范与指导情况等进行了深入交流讨论。

　　二、水生态环境保护和治理立法情况。三地均是水资源较为丰富地区，对水生态环境保护工作高度重视。三地党委坚持以习近平新时代生态文明建设的总体要求和科学路径为指引，积极推进流域生态保护和治理，加快建设绿色美好家园；坚持生态优先、绿色发展，积极探索高质量发展新路子。三地人大常委会围绕中心服务大局，构建河湖保护法规体系，切实加大水生态环境保护力度；立法中坚持统筹兼顾、系统治理，坚持问题导向、分类施策，全面落实新时代治水方针。总结学习考察中三地同志介绍的相关立法经验，其水生态环境、水资源保护立法工作有以下几个特点：

　　一是坚持生态优先，发挥立法在水生态环境保护中的重要作用。在水生态环境保护和治理中，三地高度重视立法工作，相关项目立法起步早数量多。如广西自治区人大常委会1992年即制定了《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国水法〉办法》，安徽省人大常委会1993年即制定了《安徽省淮河流域水污染防治条例》。1997年设立重庆直辖市的当年，重庆市人大常委会即制定了《重庆市水资源管理条例》《重庆市实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》两部地方性法规。多年来，三地均先后制定了十多部涉及水生态环境、水资源保护的省级地方性法规。这些地方性法规在维护河湖环境、提升河湖水质，发展环保产业等水生态环境的保护和修复工作中发挥了重要作用。

　　二是明确主体责任，落实目标考核制度。三地分别处于新安江流域、珠江流域、长江流域的生态保护重要节点和位置，立法中明确地方政府主体责任，有利于协调整合各方力量，促进水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作的落实。如安徽《安徽省巢湖流域水污染防治条例》规定“合肥市人民政府对巢湖流域水环境质量负总责”。通过考核工作的倒逼，催生了在全省范围内实行“河长制”“湖长制”“林长制”的管理工作新常态，各县(市、区)党委主要负责人担任巢湖流域主要河流“河长”对河流水生态、水环境持续改善和跨界断面水质达标承担领导责任，对完不成任务的一票否决并追究责任。

　　三是加强源头管控，推动流域综合治理。根据水生态环境保护工作特点，流域综合治理是河湖保护的出路。三地在水生态环境保护立法过程中，均遵循了按流域治理和保护这一基本原则，强化流域生态综合治理，统筹上下游、干支流、跨区域污染防治。突出源头管控，追溯外源性污染治理，实行标本兼治、流域一体化管理。先后制定了《安徽省巢湖流域水污染防治条例》《广西壮族自治区漓江流域生态环境保护条例》《重庆市长江三峡水库库区及流域水污染防治条例》等地方性法规。

　　四是坚持问题导向，突出地方特色，确保水生态环境保护治理取得实效。三地在立法中整体谋划统筹安排，注重研究每一流域治理特点，同一流域的不同河段保护治理特点，找准保护治理工作的重点难点，做到因水施策。如安徽湖泊保护条例重点关注近年来违法围垦、填湖造地、滥采砂石等挤占水体问题突出，水体富营养化日益严重的问题，明确措施加以规范。不同水体因其功能定位不同，立法中所规范的重点也有所不同，既加强了针对性，又使法规更具可操作性，也体现了地方特色，兼顾了立法前瞻性。

　　五是建立生态补偿机制，促进水生态环境协同治理。三地作为水资源丰富省份，根据不同的环境资源在立法中明确提出建立流域生态补偿机制，对流域生态补偿的总体要求、工作原则、主要目标和补偿基准、方式、标准等事项作出了规定，明确“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，提出实行跨市、县行政区域边界上下游水质交接责任制。三地政府先后配套出台了《广西壮族自治区关于健全生态保护补偿机制的实施意见》《重庆市建立流域横向生态保护补偿机制实施方案》《关于全面推广新安江流域生态补偿机制试点经验的意见》等相关文件，落实地方政府对辖区水环境质量责任。安徽、浙江两省2012年起以新安江流域作为全国首个跨省流域生态补偿机制试点，已取得了明显效果。

　　三、关于其他学习考察情况

　　(一)指导设区的市立法情况。安徽省共有16个设区的市，在全部被赋予地方立法权之后，安徽省人大常委会加强对设区市立法工作的指导与规范，将批准工作向前延伸，加强了对设区市地方性法规通过前的介入指导，将重大问题化解在市人大审议通过前，有效提高了设区的市地方立法质量。广西自治区有地方立法权的市州共14个，市州人大常委会法工委人员普遍较少，一般采取设立立法研究中心等事业机构的方式弥补立法力量不足的问题，取得了较好的效果。鉴于大部分设区的市获得立法权时间不长，经验不足，但立法热情较高的现实情况，两省区均加强了对设区的市立法人员的培训指导，出台了一些具体指导意见。同时，为防止其立法数量过多速度过快导致立法质量不高，对各市每年的立法数量上限进行了原则规定。

　　(二)开展备案审查工作情况。立法法、监督法出台后，三地先后建立备案审查工作机构，特别是重庆市人大常委会于2015年成立备案审查工作委员会。党的十八大以来，党中央、全国人大对备案审查工作高度重视，各地也按照“有件必备，有备必审，有错必纠”的工作要求加大备案审查力度，对备案审查工作做了很多有益的探索。如重庆市人大常委会备案审查工委建立了定期与各报备机关沟通联系制度，提高报备的准确率和及时率；完善内部流程，规范提起审查建议的办理程序，提高备案审查工作的规范化水平。重庆市在2018年备案审查工作情况向常委会的报告中，对审查出的规范性文件存在的问题进行了通报，提高了审查工作的威慑力，取得了很好的实效。

　　(三)立法咨询专家库建设情况。三地在立法咨询专家的选聘、使用上均以立法工作实际需要和更好发挥专家作用为出发点做出了规定，既有一些共性，也结合当地实际做了特色规定。在立法咨询专家的组成上，三地均是以法学教育、法学研究、法律实务领域有一定代表性、较大社会影响和较高知名度的专家学者为主。广西自治区考虑到政府部门从事立法工作同志虽实践经验丰富但容易带有部门倾向的实际，本届人大常委会选聘立法咨询专家时没有把政府从事立法实务工作的同志纳入范围，选聘了部分在“两院”的工作同志。重庆市在法学专家学者的基础上，还选聘了政治学、经济学、公共管理学、汉语言学方面的专家。在立法咨询专家的使用上，三地都建立立法咨询专家工作规则。广西主要采取法规案书面征求所有专家顾问的意见建议，再从中选择所提意见有价值质量高的专家参加法规座谈论证的方式。安徽和重庆专家参与工作方式主要是参加座谈会、论证会、草案书面征求意见等。三地还通过建立基层立法联系点、立法咨询论证服务基地、立法研究协作中心等方式，与科研院校在地方立法理论研究、法规案论证、法规规范性文件清理方面开展合作。

　　四、几点收获和建议。他山之石，可以攻玉。立足我省河湖保护和白洋淀生态环境保护的工作重点结合我省地方立法工作实际，在借鉴安徽、广西、重庆经验做法的基础上，提出如下建议。

　　一是以习近平生态文明思想为统领，坚持党对生态环保立法工作的领导。习近平生态文明思想是做好新时代生态立法工作的最强大思想武器，始终自觉地用这一思想武装头脑、指导实践、推动工作。生态立法事关全局，党的领导是加强生态环境保护的根本政治保证。面对利益主体的多元化、利益诉求的复杂化，在我省河湖保护和白洋淀生态环境保护立法工作中，必须把党的领导贯穿到生态立法工作全过程，坚持重大问题请示报告制度，在重大利益调整、重大分歧解决、重要制度设计等方面取得省委重视和支持。牢固树立绿色发展理念，发挥法规的刚性约束作用，推动从根本上解决水污染问题，坚持生态优先、绿色发展为导向的高质量发展道路，加大生态系统保护力度，推动生态环境质量持续改善。

　　二是以流域生态环境修复为基础，建立最严格的水生态环境保护法规制度。水环境是一个复杂的共生体，上游生态环境质量直接影响下游水质水量，要站在做好全省水生态保护工作的高度上，树立按流域全过程保护和治理的理念，做好河湖保护和白洋淀生态环境保护立法工作。统筹山水林田湖综合治理，实施水环境生态修复；优化流域产业结构，全面治理工业污染，有效治理农业面源污染；创新生态环境管理，优化完善生态环境管理机制，推动流域上下游协同治理。重典治污，实施最严格法律责任，发挥法规震慑作用，完善河北最严格生态法规体系。

　　三是以加强监督检查为保障，推进法律的有效实施。法的生命在于实施，法规执行到位才能发挥作用。开展水生态环境执法检查，既检查法律法规贯彻实施情况，推动法律法规全面有效实施，又发现制约工作发展、损害群众利益的突出环境问题，对症下药，切实推动解决。同时也是对立法质量的检测，可以促进法律制度健全完善、有效实施。

　　四是以建立立法咨询专家库为依托，推动立法质量大提升。要抓紧建立本届省人大常委会立法咨询专家库，进一步明确从业范围、专业水平、选聘条件，优中选优。完善立法咨询专家工作规则，将建立健全专家参与立法机制作为加强和改进地方立法、提高立法质量的重要途径，不断开拓创新、与时俱进，形成了具有河北特色的专家参与立法工作机制，发挥好立法咨询专家的专业特长，为提高立法质量提供智力支撑。

　　五是以提高立法质量为标准，加强对设区的市立法的指导。从座谈了解到的情况看，安徽、广西的设区市立法队伍配备普遍较强，对设区的市立法指导也有不少好的经验做法，下一步省人大常委会要加强对设区市立法工作、立法队伍建设的指导，加强规范和约束，特别是对立法数量上限提出明确要求，防止出现因立法过快过多造成立法质量不高的情况。

　　六是以完善备案审查制度为抓手，提高审查能力和实效。要建立规范性文件报备工作情况通报机制，进一步明确备案范围，规范备案行为，督促报备主体认真落实报备责任，杜绝迟报漏报现象。要提高备案审查的实效，坚持解放思想，创新审查方式，加大主动审查和督促纠正工作力度，对于审查中发现的突出问题适时予以通报，对违法问题的坚决予以纠正。要加大对市县级人大备案审查工作队伍的培训指导，全面提升全省县级以上人大备案审查工作能力和水平。 (执笔：李丹)