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关于制定《中华人民共和国山区生态保护法》的议案
来源:《河北人大通讯》 2019-05-22 10:33:17
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  一、案由

  我国是典型的多山国家,山区面积649万平方公里,占陆地总面积的2/3;山区人口约5亿,全国总人口的40%、农业人口的50%生活在山区。作为我国工业、农业和人民生活所需淡水的发源地,平原、城市的生态屏障和战略纵深,以及中华文明和中国革命的摇篮,山区在国家和谐社会构建和可持续发展中占有举足轻重的地位,振兴山区意义重大。

  山区是我国当前实现全面建成小康社会的瓶颈地区,同时也是未来的潜力和希望所在。与沿海和平原相比,山区具有明显的两高两低特点。首先,山区作为全国的“生态高地”,是绝大多数河流的发源地,是山前平原区地下水最重要的补给源,是广大平原区重要生态屏障,在生态平衡中占据支配地位。山区的可持续发展对于保障国家粮食安全、经济安全、生态安全,实现我国整体的可持续发展具有重要意义。山区的森林保护、水土流失和资源开发对其下游平原、城市和沿海生态安全的影响要远大于平原、城市和沿海对山区的影响,山区的生态建设更具有全国影响力。其二,山区是全国自然资源的“高地”,山区的土地、矿产、水利、动植物等资源远较平原丰富,是支撑全国经济建设的强大后盾。其三,山区又是我国经济社会发展的“低谷”,由于自然、历史和社会的诸多原因,山区至今仍然是我国最为落后的地区,是老(革命老区)、少(少数民族地区)、边(边远地区)、穷(穷困地区)最为集中的地区,90%以上的国家级贫困县(市)和全国80%以上的贫困人口生活在山区。目前,我国山区水土流失严重,旱涝灾害、地质灾害频繁,泥石流、沙尘暴时有发生;物种减少、植被破坏、水土流失加剧、水体污染等一系列生态环境问题已相当严重。其四,山区还是我国科技和人才的“低谷”,山区的科技教育本来就相对落后,而多年来山区的人才又大量流入沿海、城市和平原,导致山区科技文化落后、经济社会及科技文化发展不仅长期严重滞后于沿海、平原和大城市,而且差距还在不断加大。

  当前,山区正面临着前所未有的发展经济和改善生态的双重重任。与沿海、平原相比,山区生态建设的任务更重,而发展经济的基础更差、难度更大。对于全国利益和长远发展而言,走环境友好的经济发展之路无疑是山区建设的唯一正确道路。然而,从山区的局部利益和眼前发展而言,山区更愿意抓资源开发和产业发展。由于国家利益与地方和群众利益、长期利益与眼前利益不一致,导致多年来强调国家利益和长远利益的国家生态建设工程得不到山区群众的主动配合和全力支持,成效大打折扣;另一方面,山区地方政府、企业和群众又片面追求眼前经济效益,导致资源过渡开发和浪费现象非常普遍。山区发展经济与生态建设的矛盾长期得不到很好的解决,已经严重影响到沿海和平原的可持续发展和全国的和谐进步。因此,山区的发展不仅仅是山区自己的事情,而应成为国家层面统筹考虑的重大事情。我国已成为世界第二大经济体,率先发展起来的东部沿海、平原和大城市发达已经具备反哺山区的,应该为对其有益的山区生态建设和资源保护提供经济和智力支持;反过来,山区也有义务搞好生态建设和资源保护,支援全国的建设。

  但是在当前情况下,还不能指望沿海、平原和城市完全自发的充分的支持山区,也不能寄希望于山区不顾自己的眼前经济利益完全自发的充分的去恢复和改善生态。因而迫切需要国家通过立法进行山区与平原、沿海地区的利益调节,依法对山区发展予以重点倾斜和支持,依法要求沿海、平原和大城市对山区给与生态补偿等。我们的邻国日本和韩国也都是多山国家,在经济发展到一定程度后都相继制定了山区振兴方面的法律和法规,并开展了各具特色的新农村运动,使得其山区面貌迅速改观,有力促进了山区和平原的协同发展。

  二、案据

  现已颁布的环境保护法,着眼于保护和改善环境,防治污染和其他公害,保障公众健康,推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展。森林法是为了保护、培育和合理利用森林资源,加快国土绿化,发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用,适应社会主义建设和人民生活的需要而特制定。水土保持法是为了预防和治理水土流失,保护和合理利用水土资源,减轻水、旱、风沙灾害,改善生态环境,保障经济社会可持续发展而制定。

  山区和冲积平原是同一个生态系统,在一个特定环境内,享受着同源的空气、水及土壤,不断地进行物质的交换和能量的传递,并借由物质流和能量流的连接,而形成一个整体。以京津冀为例,地理上包含了坝上高原、燕山、太行山,均属于山区,冲积平原上坐落着北京、天津、秦皇岛、唐山、廊房、保定、石家庄、邢台、邯郸、衡水、沧州等大、中城市及其所属县市,为同一生态系统。

  我国现行的管理体制将山区分割成不同的行政区域来管理,现有的法律法规各自着眼于某个方面,其内容主要是针对水、森林、土地等山区某一方面的资源而设定,法律条文之间各自独立,容易导致各自为政、权责不明、甚至互相矛盾等问题,产生管理上的空白区,不利于山区生态环境的保护。为此,有必要制定一部针对山区的系统的、综合的、完整的山区生态环境保护法。

  三、方案

  根据宪法、水土保持法、环境保护法、森林法、水法、土地管理法、矿产资源法、地质灾害防治条例、土地复垦条例、退耕还林条例等法律法规规定,制定《中华人民共和国山区生态保护法》,重点要解决以下问题:

  1.打破行政区划的壁垒,以山区、平原和城市做为同一生态系统,制定山区生态保护整体规划。涉及山区的整体规划,生态主体功能区的划分,矿藏的保护与合理开发,废弃矿山和尾矿的生态修复与复垦复绿,生态林、经济林的营造与保护利用,山区生态水土保护工程的规划与建造,江河流域上下游水体环境保护、水资源保护、分配和利用,生态景观的建造与旅游观光的利益分享,生态保护的投入与生态效益享受的相关利益主体的权利、义务和保障措施、因果对等关系,山区、平原、城市经济社会均衡发展等。

  2.提升全体公民对山区生态保护认识,建立山区生态补偿制度。沿海经济发达地区、平原区以及城市作为山区良好生态环境的受益者,均要反哺山区,为山区生态环境保护、生态环境改善作出贡献。形成保护山区生态就是保护全国生态的生态文明意识,特别是山区人民要形成山区生态资源属于全社会的理念,全社会要把靠山吃山,靠水吃水传统观念,转变为靠山护山、全社会养山,靠水护水、全社会养水的生态文明理念。

  3.县级以上人民政府,设置综合管理机构。依法对山区进行的一切生产建设活动进行监督管理,一切生产建设活动均要以不破坏生态环境为前提。

  4.科学进行工程设计。定期对山区生态状况、生态环境承载能力进行评估,划分生态脆弱区,以便更好地进行保护。

责任编辑:赵文强
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