习近平总书记强调，“城市管理要像绣花一样精细。”法律是治国的重器，良法是善治的前提。面对新形势、新任务，地方立法如何实现精细化？如何有效解决实际问题？洛阳市人大常委会的答案是：坚持市委对立法工作的领导，抓住最关键的，解决最紧要的，以“绣花精神”精准立法，做好精细化文章，为洛阳的改革发展提供法律支持。

　　立法步入精细化时代

　　走精细化立法之路意味着全新的挑战。改革为人大提供了广阔的空间，也对人大立法工作提出了新的要求。

　　随着地方立法速度加快、数量增加，立法质量问题也相伴而生：有的往往是年初颁布了立法计划，接近年底收官之际，不完成不好，于是草草审议、匆匆过会；有的偏重体例形式上的完整，抄引上位法条款现象严重，过度模仿和抄袭，条文看上去很漂亮，但和实际对不上号，不管用；有的规定内容较粗，法规颁布后，政府部门还要制定实施细则；有的立法技术不完善，体例缺乏统一规定，条款设计随意，处罚幅度宽泛……问题导向是新时代的最强音。洛阳市人大常委会组成人员在分析这些现象时一致认为：立法就是要奔着问题去！什么问题最突出，最需要法律加以调整和规范，就应该把着力点放在那里。否则，所立之法就会沦为花瓶、摆设。

　　让蓝天常在、让美丽与发展同行。打赢大气污染防治攻坚战是功在当代、利在千秋的民心工程。在这个环境治理上下求索的时代，“蓝天白云好空气”不再是戏谑之语，而是关乎地方形象和软实力提升的核心竞争力。

　　和国内许多城市一样，洛阳也面临着扬尘、燃煤、工业、机动车和城市生活面源污染等等问题和短板。群众反映最强烈、亟待解决的问题之一就是大气污染。

　　“到2019年年底，全市PM10年均浓度控制在100微克/立方米以下，PM2.5年均浓度控制在56微克/立方米以下，年度优良天数达标率60%……”这是市委、市政府向人民作出的郑重承诺！

　　良法推动善治。基于这一认识，2019年2月召开的市十五届人大二次会议将修订《洛阳市大气污染防治条例》确定为年度重要的立法项目强力推进。

　　大气污染究竟是如何形成的？在空气质量改善中还有哪些困难？应如何进一步做好大气污染防治工作？ 4 月下旬，市人大常委会第十一次主任扩大会议专门听取市环保局关于《洛阳市大气污染防治条例(修订草案)》的说明及市人大城建环保委员会的初审报告，对法规作进一步修改完善。

　　《洛阳市大气污染防治条例(草案)》(第二稿)共91条，不仅在重点治理煤炭使用、工业废气、扬尘治理造成的严重污染方面设定了严格的问责机制，加大了处罚力度，提高了排污单位或个人的违法成本，还创设大气污染防治问责、网格化监督管理等制度，设置重点排污单位永久性监测位和采样监测平台，完善环境监测、污染源监控、监督管理信息系统，健全了大气污染案件行政执法和刑事司法衔接，划定禁止开采和加工煤矸石、砂、石等区域。

　　精细立法得到了众多专家学者的认可。河南开物律师事务所主任牛佩伟认为，这次立法的突出特点是创新和制度化，其政府主导、规划先行、关注民生、真抓实干等经验均值得肯定和推广。

　　以“绣花精神”精准立法

　　在2017年全国“两会”期间，习近平总书记参加代表团审议时两次提到“绣花”，让“绣花精神”成为热议的关键词。法律法规条文字字句句都体现着制度的刚性要求，是推进公共治理的利器。这种利器同样需要以“绣花精神”去打造。

　　精细化立法就是依据上位法进行细化和调整，不论是文字还是技术规范，都要做到精确、精准。市人大立法顾问张水山表示：“要坚持立法进度服从立法质量区分轻重缓急，严把立法质量关。这也要求我们要用‘绣花精神’精准立法。”

　　“选题要精准，内容要精细，框架要精干。以‘绣花精神’精细化立法，就是要缺什么补什么、需要什么立什么，改变以往的系统性、体系化立法，以问题引导立法，通过立法解决问题。”市人大代表、新安县纪委书记、县监察委主任郝爽说。

　　一个时期以来，《洛阳市燃气管理条例》在执行中，原有的燃气收费项目、计价方式、消费数据、服务事项等条款与实际有较大差距，群众意见大，相关部门有委屈。

　　为找到立法平衡点，市人大常委会多次到现场调研，组织专家学者充分论证，经三次审议，多次修改，形成最终的表决稿。条例一经实施，成效凸显。市人大常委会法工委的同志说，定位精准，不“穿靴戴帽”是条例的最大亮点，为居民用户和企业在使用和经营燃气中的安全提供了法制保障，也得到省人大常委会的充分肯定。

　　立法资源是可贵的，不得滥用。以“绣花精神”精准立法，这样做的好处在于把立法工作的重点放在了解决主要问题、主要矛盾上，法条一目了然，便于在执行中更具针对性和操作性。

　　比如，在审议由代表们联名提出的关于修改《洛阳市养犬管理办法》的议案时，鉴于《洛阳市市区养犬管理规定》已有明确要求，《洛阳市城市公园和广场管理条例》《洛阳市洛浦公园管理条例》对养犬管理也有所规定，委员们在综合考虑执法力量配备、社会文明进程等因素的基础上，建议将该议案转为重点建议交市政府办理，由政府执法部门加大养犬管理执法力度，积极开展专项整治，营造文明养犬的良好氛围。通过适时组织养犬管理执法检查，促进法规的有效实施，力求达到最大限度的共识。

　　积极回应社会关切，时刻把百姓的安危冷暖放在心上。在开门立法的过程中，几乎每个关键条款都涉及立法权威性与可执行性的权衡和把握。以良法推动善治，已成为洛阳立法的一大特点。

　　让每一部法规都成为精品

　　如何在新形势下加强地方立法工作？面对新时代提出的新课题，如何进一步提高立法质量，让每一部法规都成为精品？这是萦绕在立法工作者心头上的时代之问。形势决定任务，也为立法工作者清晰地勾画出了立法工作的“路线图”。

　　深入基层，问计于民，让立法更“接地气”，是提高立法质量的关键。征收暖气初装费、过热费有无明确的法律依据？是房地产开发商承担，还是另外向业主收取？这个问题一度引起社会各界的热议。“从2019年1月1日开始，洛阳将不再收取过热费！”《洛阳市集中供热条例》刚一颁布，就有万千网民纷纷跟帖：“这是新年里听到的最暖心的消息！”开门立法、尊崇民意，让百姓拥有更多的话语权，不仅有利于扩大公众对立法工作的有序参与，也有利于提高立法质量。河南科技大学教授王黎明是市人大立法顾问。在他看来，立法出“精品”主要体现在四个方面：一是在立法规划和立法计划编制阶段，二是在立项论证过程中，三是起草环节，四是审议环节。

　　“立法顾问来自民间，说明政府更注重民间声音。”王黎明对自己参与立法工作深有感触。自实行立法顾问制度以来，已有16名专家学者受聘为人大立法顾问，涉及法律、语言、经济、科技、新闻宣传等诸多领域。立法顾问的影响力越来越大，作用也越来越重要，代表性更广泛，有效提高了立法质量。

　　立法确定的“规定动作”细一点，行政机关在履职中的争权诿责就会少一点，公民权利的保障就会多一点，法规落地实施的效果就好一些。为让开门立法更细更实，洛阳市人大常委会坚持在每一部法规立项之前开展“立法前评估”——邀请人大代表、公众代表、相关经营者代表、专家学者和基层群众就草案的内容可行性、出台时机以及实施后的社会效果、实施中可能出现的问题等进行论证评估。

　　陆浑水库位于伊河中游的嵩县境内，1965年建成蓄水，主要功能是防汛、灌溉和发电，属大型丘陵型水库，也是洛阳的“大水缸”。近年，嵩县坚持抓好环湖植树造林、推进水生态保护及湿地修复、截污治污，较好地保护了水库生态环境，保障了饮用水水质。但由于水库距城区较近，易受人为影响，在水源保护地有些人开矿挖砂、随意养殖畜禽，难以阻止、根除。原有的《洛阳市陆浑水库保护条例》与新修订的水污染防治法相比，部分条款较为宽松。

　　前不久，一份立法调研报告打破了这种“集体的沉默”。为进一步做好水源地保护立法工作，市人大城市建设环境与资源保护委员会、市司法局、市生态环境局等相关单位组成立法调研组，在充分听取民声民意的基础上，围绕完善陆浑水库管理体制、流域污染综合整治、生态补偿、饮用水水源地“划、立、治”等焦点问题，提出了很好的修改意见和建议。

　　在市十五届人大常委会第十一次主任扩大会议上，关于《洛阳市陆浑水库饮用水水源保护条例(修订)》的立法调研报告所提修订内容条条不虚、款款务实，彰显特色。这个最小的切入口一方面准确地聚焦了实践中的立法需求点，在缩小立法广度的同时，也降低了立法难度，便于立法，也便于执法；另一方面，又解决了管理体制、生态补偿等问题，不仅未重复上位法，反而是对上位法的补充和细化。

　　以“绣花精神”精准立法，标志着洛阳的精细化立法时代已正式到来。(李现森 杨迪)