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要像绣花一样精细“立法”

来源:《人大建设》 2019-06-20 17:55:29

  习近平总书记强调,“城市管理要像绣花一样精细。”法律是治国的重器,良法是善治的前提。面对新形势、新任务,地方立法如何实现精细化?如何有效解决实际问题?洛阳市人大常委会的答案是:坚持市委对立法工作的领导,抓住最关键的,解决最紧要的,以“绣花精神”精准立法,做好精细化文章,为洛阳的改革发展提供法律支持。

  立法步入精细化时代

  走精细化立法之路意味着全新的挑战。改革为人大提供了广阔的空间,也对人大立法工作提出了新的要求。

  随着地方立法速度加快、数量增加,立法质量问题也相伴而生:有的往往是年初颁布了立法计划,接近年底收官之际,不完成不好,于是草草审议、匆匆过会;有的偏重体例形式上的完整,抄引上位法条款现象严重,过度模仿和抄袭,条文看上去很漂亮,但和实际对不上号,不管用;有的规定内容较粗,法规颁布后,政府部门还要制定实施细则;有的立法技术不完善,体例缺乏统一规定,条款设计随意,处罚幅度宽泛……问题导向是新时代的最强音。洛阳市人大常委会组成人员在分析这些现象时一致认为:立法就是要奔着问题去!什么问题最突出,最需要法律加以调整和规范,就应该把着力点放在那里。否则,所立之法就会沦为花瓶、摆设。

  让蓝天常在、让美丽与发展同行。打赢大气污染防治攻坚战是功在当代、利在千秋的民心工程。在这个环境治理上下求索的时代,“蓝天白云好空气”不再是戏谑之语,而是关乎地方形象和软实力提升的核心竞争力。

  和国内许多城市一样,洛阳也面临着扬尘、燃煤、工业、机动车和城市生活面源污染等等问题和短板。群众反映最强烈、亟待解决的问题之一就是大气污染。

  “到2019年年底,全市PM10年均浓度控制在100微克/立方米以下,PM2.5年均浓度控制在56微克/立方米以下,年度优良天数达标率60%……”这是市委、市政府向人民作出的郑重承诺!

  良法推动善治。基于这一认识,2019年2月召开的市十五届人大二次会议将修订《洛阳市大气污染防治条例》确定为年度重要的立法项目强力推进。

  大气污染究竟是如何形成的?在空气质量改善中还有哪些困难?应如何进一步做好大气污染防治工作? 4 月下旬,市人大常委会第十一次主任扩大会议专门听取市环保局关于《洛阳市大气污染防治条例(修订草案)》的说明及市人大城建环保委员会的初审报告,对法规作进一步修改完善。

  《洛阳市大气污染防治条例(草案)》(第二稿)共91条,不仅在重点治理煤炭使用、工业废气、扬尘治理造成的严重污染方面设定了严格的问责机制,加大了处罚力度,提高了排污单位或个人的违法成本,还创设大气污染防治问责、网格化监督管理等制度,设置重点排污单位永久性监测位和采样监测平台,完善环境监测、污染源监控、监督管理信息系统,健全了大气污染案件行政执法和刑事司法衔接,划定禁止开采和加工煤矸石、砂、石等区域。

  精细立法得到了众多专家学者的认可。河南开物律师事务所主任牛佩伟认为,这次立法的突出特点是创新和制度化,其政府主导、规划先行、关注民生、真抓实干等经验均值得肯定和推广。

  以“绣花精神”精准立法

  在2017年全国“两会”期间,习近平总书记参加代表团审议时两次提到“绣花”,让“绣花精神”成为热议的关键词。法律法规条文字字句句都体现着制度的刚性要求,是推进公共治理的利器。这种利器同样需要以“绣花精神”去打造。

  精细化立法就是依据上位法进行细化和调整,不论是文字还是技术规范,都要做到精确、精准。市人大立法顾问张水山表示:“要坚持立法进度服从立法质量区分轻重缓急,严把立法质量关。这也要求我们要用‘绣花精神’精准立法。”

  “选题要精准,内容要精细,框架要精干。以‘绣花精神’精细化立法,就是要缺什么补什么、需要什么立什么,改变以往的系统性、体系化立法,以问题引导立法,通过立法解决问题。”市人大代表、新安县纪委书记、县监察委主任郝爽说。

  一个时期以来,《洛阳市燃气管理条例》在执行中,原有的燃气收费项目、计价方式、消费数据、服务事项等条款与实际有较大差距,群众意见大,相关部门有委屈。

  为找到立法平衡点,市人大常委会多次到现场调研,组织专家学者充分论证,经三次审议,多次修改,形成最终的表决稿。条例一经实施,成效凸显。市人大常委会法工委的同志说,定位精准,不“穿靴戴帽”是条例的最大亮点,为居民用户和企业在使用和经营燃气中的安全提供了法制保障,也得到省人大常委会的充分肯定。

  立法资源是可贵的,不得滥用。以“绣花精神”精准立法,这样做的好处在于把立法工作的重点放在了解决主要问题、主要矛盾上,法条一目了然,便于在执行中更具针对性和操作性。

  比如,在审议由代表们联名提出的关于修改《洛阳市养犬管理办法》的议案时,鉴于《洛阳市市区养犬管理规定》已有明确要求,《洛阳市城市公园和广场管理条例》《洛阳市洛浦公园管理条例》对养犬管理也有所规定,委员们在综合考虑执法力量配备、社会文明进程等因素的基础上,建议将该议案转为重点建议交市政府办理,由政府执法部门加大养犬管理执法力度,积极开展专项整治,营造文明养犬的良好氛围。通过适时组织养犬管理执法检查,促进法规的有效实施,力求达到最大限度的共识。

  积极回应社会关切,时刻把百姓的安危冷暖放在心上。在开门立法的过程中,几乎每个关键条款都涉及立法权威性与可执行性的权衡和把握。以良法推动善治,已成为洛阳立法的一大特点。

  让每一部法规都成为精品

  如何在新形势下加强地方立法工作?面对新时代提出的新课题,如何进一步提高立法质量,让每一部法规都成为精品?这是萦绕在立法工作者心头上的时代之问。形势决定任务,也为立法工作者清晰地勾画出了立法工作的“路线图”。

  深入基层,问计于民,让立法更“接地气”,是提高立法质量的关键。征收暖气初装费、过热费有无明确的法律依据?是房地产开发商承担,还是另外向业主收取?这个问题一度引起社会各界的热议。“从2019年1月1日开始,洛阳将不再收取过热费!”《洛阳市集中供热条例》刚一颁布,就有万千网民纷纷跟帖:“这是新年里听到的最暖心的消息!”开门立法、尊崇民意,让百姓拥有更多的话语权,不仅有利于扩大公众对立法工作的有序参与,也有利于提高立法质量。河南科技大学教授王黎明是市人大立法顾问。在他看来,立法出“精品”主要体现在四个方面:一是在立法规划和立法计划编制阶段,二是在立项论证过程中,三是起草环节,四是审议环节。

  “立法顾问来自民间,说明政府更注重民间声音。”王黎明对自己参与立法工作深有感触。自实行立法顾问制度以来,已有16名专家学者受聘为人大立法顾问,涉及法律、语言、经济、科技、新闻宣传等诸多领域。立法顾问的影响力越来越大,作用也越来越重要,代表性更广泛,有效提高了立法质量。

  立法确定的“规定动作”细一点,行政机关在履职中的争权诿责就会少一点,公民权利的保障就会多一点,法规落地实施的效果就好一些。为让开门立法更细更实,洛阳市人大常委会坚持在每一部法规立项之前开展“立法前评估”——邀请人大代表、公众代表、相关经营者代表、专家学者和基层群众就草案的内容可行性、出台时机以及实施后的社会效果、实施中可能出现的问题等进行论证评估。

  陆浑水库位于伊河中游的嵩县境内,1965年建成蓄水,主要功能是防汛、灌溉和发电,属大型丘陵型水库,也是洛阳的“大水缸”。近年,嵩县坚持抓好环湖植树造林、推进水生态保护及湿地修复、截污治污,较好地保护了水库生态环境,保障了饮用水水质。但由于水库距城区较近,易受人为影响,在水源保护地有些人开矿挖砂、随意养殖畜禽,难以阻止、根除。原有的《洛阳市陆浑水库保护条例》与新修订的水污染防治法相比,部分条款较为宽松。

  前不久,一份立法调研报告打破了这种“集体的沉默”。为进一步做好水源地保护立法工作,市人大城市建设环境与资源保护委员会、市司法局、市生态环境局等相关单位组成立法调研组,在充分听取民声民意的基础上,围绕完善陆浑水库管理体制、流域污染综合整治、生态补偿、饮用水水源地“划、立、治”等焦点问题,提出了很好的修改意见和建议。

  在市十五届人大常委会第十一次主任扩大会议上,关于《洛阳市陆浑水库饮用水水源保护条例(修订)》的立法调研报告所提修订内容条条不虚、款款务实,彰显特色。这个最小的切入口一方面准确地聚焦了实践中的立法需求点,在缩小立法广度的同时,也降低了立法难度,便于立法,也便于执法;另一方面,又解决了管理体制、生态补偿等问题,不仅未重复上位法,反而是对上位法的补充和细化。

  以“绣花精神”精准立法,标志着洛阳的精细化立法时代已正式到来。(李现森 杨迪)

责任编辑:赵文强
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