规范性文件备案审查工作到底怎么做？《中国人大》2019年第10期刊发了介绍我市人大常委会备案审查工作经验的稿件《“重庆的备案审查工作真正抓起来了！”》。稿件主要从市人大常委会如何开展备案审查工作、创新探索之举、制度建设等方面，介绍了备案审查工作的好经验、好做法。

　　本报转发这篇稿件，以飨读者。

　　——编者

　　从2000年起开始对规范性文件开展备案审查、设立全国人大系统内唯一的省市级人大常委会备案审查工委，到市和区县人大常委会上下联动开展规范性文件备案审查专项工作评议？？近二十年来，从点滴做起，重庆市人大常委会走出了独具特色的备案审查工作之路，并在不断探索前行。

　　首次听取并审议备案审查工作情况报告

　　“全年共接收报备文件174件，经形式审查，有173件符合备案要件，作为规范性文件备案登记？？”2019年3月下旬，按照全国人大常委会法工委的要求和重庆市人大常委会2019年工作安排，重庆市五届人大常委会第九次会议首次听取并审议了《重庆市人大常委会备案审查工作委员会关于备案审查工作情况的报告》(以下简称报告)。

　　笔者注意到，为提高审议质量，重庆市人大常委会还特地邀请了全国人大常委会法工委副主任张勇，在此次常委会会议审议报告前，开展了一场主题为“深入推进备案审查工作，为健全宪法监督制度奠定坚实基础”的专题讲座。

　　“正是有这样的专题讲座在前，分组审议时，共有16名常委会组成人员和4名列席人员踊跃发言，提出了加强工作宣传、加强队伍建设、引入第三方审查等44条审议意见。”重庆市人大常委会备案审查工委有关负责人介绍。

　　据悉，为开展好备案审查工作，一年来，备案审查工委坚持“统”“专”结合，先后与相关专工委召开不同层级的联合文件审查会议12次，通过会审达成共识。通过商请协助审查和沟通协调，对专业性较强的文件，书面商请业务主管部门提出辅助审查意见；对在审查中发现的问题或疑问，与文件起草部门充分沟通。

　　此外，还积极发挥代表作用，先后邀请20余名市人大代表参与《重庆市政务信息资源共享开放管理办法》等与人民生活、企业发展相关的文件审查。2018年，备案审查工委共召开文件审查会议43次，审查文件364件。从2016年至今，重庆市人大共邀请110余名代表和20个区县(自治县)人大法制委的同志参与文件审查，充分发挥了人大代表主体作用，使备案审查工作更接地气。

　　人大系统唯一的备案审查工委

　　虽然重庆市人大常委会是首次听取并审议备案审查工作报告，但是备案审查工作早就起步。

　　2000年，重庆市人大常委会开始依法对“一府两院”和区县人大及其常委会制发的规范性文件进行备案审查。

　　2007年5月，重庆市人大常委会在法制工作委员会下设立备案审查处。

　　2009年7月，重庆市实施监督法办法开始施行，以专章形式对备案审查工作作出规范。

　　2000—2012年，共备案登记和审查规范性文件638件，审查公民建议7件，使其中53件存在合法性和瑕疵性问题的文件在与制定机关沟通后得到相应处置，并每年书面向市人大常委会会议报告上一年度备案审查工作情况。

　　2013年，重庆市人大常委会委托西南政法大学对现行有效的195件地方性法规进行了全面、系统、彻底的清理，市政府也同步对177件政府规章进行了清理，法规和规章的全面清理为制定五年立法规划提供了重要参考。

　　2014年，为摸清全市企业发展法制环境现状，推动政府职能转变和深化行政体制改革，为全市各类企业营造良好的法制环境，市人大常委会对企业发展法制环境工作开展了专项评议，并委托西南政法大学对涉及政府及其部门制定公布的涉及企业发展的747件规范性文件进行评估。

　　重庆市四届人大常委会履职以来，市委和市人大常委会党组高度重视备案审查工作，2015年8月专门设立了重庆市人大常委会备案审查工作委员会，现下设综合处和备案审查处，人员编制从3人增加到11人。这是全国唯一设立备案审查工委的省级人大常委会。从两年前开始，市委将备案审查工作纳入全市深化改革和依法治市的重要内容进行统筹安排。

　　在市人大常委会的推动和影响下，大部分区县(自治县)人大也在法制委下设了备案审查工作机构。目前，全市38个区县(自治县)人大常委会中有28个已设立备案审查科，1个区设立了副处级的备案审查工作办公室。在人员配备上，20个区县(自治县)配备了备案审查专职工作人员，其余区县(自治县)配备了兼职工作人员。

　　“备案审查专门机构的设立、备案审查队伍力量的增强，为依法履行人大监督职责提供了支持和保障。”市人大常委会主任张轩说，市人大常委会还通过市委党校人大主体培训班、常委会专题讲座等形式，不断提高市和区县(自治县)两级备案审查队伍的业务素质和法律素养。

　　在2016年9月举行的第二十二次全国地方立法研讨会上，市人大常委会分管副主任作了“增强备案审查工作实效切实维护国家法制统一”的大会交流发言，时任十二届全国人大法律委员会主任委员的乔晓阳听完发言后对他说：“重庆的备案审查工作真正抓起来了！”

　　“直接点名”之下的不断创新前行

　　“在审查某区人大常委会主任会议议事规则、某区人大常委会议事规则时，发现相关规定将只能由常委会行使对代表限制人身自由的许可权赋予主任会议，与上位法规定不一致。在审查某区人民代表大会议事规则时，发现关于罢免区检察院检察长无需提请上级人大常委会批准的规定与上位法不一致。”在提交此次常委会会议审议的报告中，首次出现了对发现的问题“直接点名”的这一变化。

　　“这是进步的表现。”在常委会会议分组审议时，有常委会委员表示，进行分类处置，做到有错必纠，这是备案审查工作开展的初衷和原则，如果连名字都不敢点，那谈啥监督？

　　正是在这样的共识推动下，备案审查工委对在审查中发现的42件文件中存在的瑕疵问题，均督促报备主体及时处置或在实施中注意把握。

　　笔者注意到，早在市四届人大常委会期间，就已备案规范性文件666件，审查580件。备案审查工作机构直接审查176件，同步审查404件，同步审查的文件均按照职责分工分送有关专工委审查。

　　市人大常委会和所有区县人大常委会还于2015年联动开展规范性文件备案审查专项工作评议。专项评议用时近一年，历经自查清理、委托调研评估、重点抽查、听取并审议专项报告、交办整改、对整改开展满意度测评等环节。2016年和2017年，还持续跟踪评议整改落实情况。

　　“两种不同监督方式的结合运用，起到了‘四两拨千斤’的监督效果。”张轩介绍，正是通过这次上下联动开展的工作评议，推动了市政府将现行有效文件和已废止文件目录全部纳入文件库并实现全面公开，推动政府及其部门建立了文件制定法制机构前置合法性审查机制。

　　也正是这样的探索和推动，2015年，市政府被国务院确定为全国完善规范性文件合法性审查机制试点单位。

　　其实，联动开展工作评议只是重庆在这一项工作上的创新之一，目的是进一步提高监督实效。通过工作评议，还有力推动了整个政府系统的文件全面公开。评议期间，共废止市区政府规范性文件7105件，确认现行有效的文件共6220件，摸清了文件底数。在此基础上，市政府建立完善了规范性文件库，将现行有效规范性文件文本和已废止文件目录纳入文件库并向社会全面公开。2016年5月底实现“存量”文件全部上网公开，“增量”文件报备一件公开一件。市政府切实履行“对未纳入规范性文件库以及未公布、不可查询的文件，不得作为行政管理的依据”的承诺，提升了政府公信力，保障了公众的知情权和监督权。

　　同时，通过工作评议，还推动市政府建立健全了政府及其部门规范性文件制定、合法性审查、公开、备案、清理、责任追究等全过程管理制度机制，将市级各部门和区县(自治县)政府的规范性文件制定与报备工作纳入了依法行政年度考核内容。

　　有序推进备案审查信息平台建设等工作

　　“滴……”手机短消息提示音，让重庆市人大常委会备案审查工委备案审查处工作人员的精神为之一振。信息显示：“【重庆市人大】您有一份标题为《彭水苗族土家族自治县人大常委会主任会议议事规则》的文件待形式审查。”

　　“今天，各区县人大就上报了近10条备案审查信息。大家自觉上报，已成为常态。”该工作人员介绍。

　　2017年上半年，重庆市人大常委会就启动了备案审查信息平台建设，主动向全国人大就信息平台联通等事项进行请示汇报。按照全国人大关于推进地方政府规章电子报备的要求，及时与市政府办公厅沟通，提供统一的电子报备文本和技术标准，共同协商推进。目前，重庆已经按照全国人大要求，完成了与全国人大备案审查信息平台的对接联通工作。

　　笔者注意到，为突出实用原则，重庆还先后选取市政府办公厅和渝中、江津等6个区县人大开展电子报备测试，根据各测试单位提出的意见、建议，对报备功能进行了进一步完善。除了具有报备与审查两项基本功能外，还设计了审查建议的接收与处理、数据统计分析、短信提醒、文件查询等功能，做到备案审查信息的实时、动态、精准管理。

　　笔者了解到，在工作开展中，备案审查工委还积极探索建立机制，不断深化督导督查，推动市政府和区县人大常委会不断强化备案审查工作。2016年，重庆市人大常委会以主任会议形式通过《重庆市人大常委会规范性文件备案审查工作规程(试行)》(简称《工作规程》)，明确报备范围和格式，强化同步审查机制，细化审查建议办理流程。区县(自治县)人大常委会也加强了备案审查工作制度建设，截至2018年8月，全市38个区县(自治县)人大常委会已有34个出台了专门的备案审查办法或规定，占比89%。2015年，重庆市人大常委会推动市政府出台《重庆市行政规范性文件管理办法》(简称《管理办法》)，强化了规范性文件从起草、公布到备案、清理各个环节的管理。市级各部门、区县(自治县)政府也按照要求，制定了配套制度。目前，全市初步形成了以监督法和重庆市实施监督法办法为统领、《工作规程》和《管理办法》为支撑，市级部门和区县(自治县)人大常委会相关制度为配套的备案审查制度体系。(张双山)