《河北省文明行为促进条例》施行满月记者调查 

运用法治解决道德领域突出问题

“你这是违法行为!”对遛狗不习惯拴绳的母亲如是厉色而言,家住河北省石家庄市的乔珊珊已经是第二次。第一次是在去年《石家庄市公共文明行为条例》颁布后,可母亲并未听进去。这次乔珊珊援引了刚刚施行的《河北省文明行为促进条例》。“很显然,‘河北省’的名头还是要比‘石家庄市’好使。”乔珊珊告诉《法制日报》记者,当母亲在公园的公告牌上看到《河北省文明行为促进条例》中“携犬出户不束犬链,处50元以上200元以下罚款”的规定后,给宠物小泰迪犬系好犬链,成为老人每次遛狗前牢记的内容。历经一年多的调研起草和三次审议,2019年5月30日,《河北省文明行为促进条例》(以下简称《条例》)经河北省十三届人大常委会第十次会议通过,并于9月1日起施行,成为河北首部“运用法治手段解决道德领域突出问题”的省级立法。立法如何使道德规范成为具有法律效力的法律原则,哪些不文明现象才是《条例》关注并予以规范的内容,谁能参与到文明行为促进工作中,有哪些措施能够保障《条例》落地落实?《条例》施行已满一个月,《法制日报》记者带着这些问题进行了调查采访。

为何对道德领域问题立法?

目前,在全国范围内,省级层面出台文明行为促进条例,河北省是第三家。对于不文明行为进行立法规范,河北多市此前已有尝试。乘车主动让座、有序排队不插队、不闯红灯、不争道抢行、公共场所不吸烟、不随地吐痰、不大声喧哗、节俭用餐不浪费、垃圾放进箱、遛狗拴绳清粪便。2016年开始,由石家庄市民投票评选的十条文明行为准则正式公布,市区公交车里至今仍在滚动播出。不过在乔珊珊看来,单纯的正面提倡显然“功力不足”,一些人的陋习还是让市民广为诟病。“我妈之前固执地认为泰迪犬小,不咬人,遛狗时就不愿意拴绳。还有公园里甩鞭子扰民的,楼道里给电动车充电的,有时候想举报也不知道该找谁。”乔珊珊说。2018年7月1日,《石家庄市公共文明行为条例》开始施行,规定了15项禁止的不文明行为,并明确了具体的惩罚措施,公共场所吸烟、携犬出户不束犬链、随地吐痰便溺、个人占用消防通道停放车辆等名列其中。习近平总书记反复强调,要“把社会主义核心价值观融入法治建设”“运用法治手段解决道德领域突出问题”。早在2017年,河北省委宣传部、省文明办就向省人大常委会提出文明行为立法建议。2018年3月,《河北省文明行为促进条例》列入省人大常委会2018年立法工作计划,省人大常委会教科文卫工委会同省文明办积极开展立法起草工作。“近年来,随着河北省精神文明创建工作不断推进,急需将行之有效的政策制度上升为法律规范,同时,社会上存在的一些不文明现象,也急需通过法治的手段予以规范。”河北省人大常委会法工委副主任陈金霞对记者说。徒善不足以为政,徒法不能以自行。事实上,法治一直在道德建设中发挥着重要作用,是强化道德建设针对性、提升道德建设实效性的可靠保证。中国地质大学经济管理学院法学教研室讲师陈雪说,道德建设是一项复杂的系统工程,既离不开教育倡导等潜移默化的“软约束”,更离不开法律法规的“硬约束”,要促进法治建设与道德建设相互作用、深度融合。“立法可以使道德规范真正成为具有法律属性和法律效力的法律原则,可以将一些最基本的道德行为转化为法律义务,这种法律义务的履行就有了道德和法律的双重约束力,对于维护社会基本秩序起到积极的作用。”陈雪说。在乔珊珊看来,对于普通市民来说,文明行为促进立法的提示效果颇为明显。“和我妈说你的行为真不文明,我妈理都不理；和她说你的行为违法啦,石家庄市规定了,她的眼皮抬上一抬；和她说你这是河北省立法明确的违法行为,她才终于听进去了。”

立法边界在哪儿?

寒冬的早晚高峰,在交通岗亭观察行人和非机动车守法情况；拥挤的菜市场里,路访居民征求意见；一次次入户调查筛选,一次次加班修改到深夜……在草案起草和审议修改阶段,陈金霞和同事们一直在思考:此次立法应该聚焦哪些问题?2018年11月,《河北省文明行为促进条例(草案)》提交河北省十三届人大常委会第七次会议初审。条例草案把文明行为归纳为生活方式文明、公共秩序文明、公共环境文明、公共交通文明、经营文明、旅游文明、网络文明、就医文明等八个方面。如此归纳并非闭门造车,《条例》草案起草小组对河北省100个县(市、区)3000户居民进行了问卷调查,同时结合文明城市创建的实际需求设定了相关内容。对文明行为的列举式表述能否涵盖所有文明行为?哪些是文明行为如何界定?常委会组成人员对此讨论激烈。列席会议的河北省人大法制委委员郭孝锋对于上述归纳直接发表意见,他认为应该按照社会公德、职业道德、家庭美德等方面来对文明行为进行分类列举。“比如公共秩序文明行为条款中,女士优先、一米线原则、扶梯右立、尊重弱势群体等礼仪就没有包含在内。另外,生活中不少语言不文明现象直接干扰了交际秩序,建议在《条例》中增加语言文明内容。”张海燕委员说。“人的行为存在于社会生活的方方面面,一部条例难以对所有行为都作出规范。”陈金霞坦言,《条例》以民意调查为基础,是对社会反映强烈、具有普遍性的不文明现象进行规范。2019年3月,河北省十三届人大常委会第九次会议对条例草案进行了二次审议,此前《条例》草案已经向社会公开征求了意见,并吸收了相关省直部门和设区的市人大常委会意见。记者注意到,相较一审稿,二次审议稿增加了文明行为的种类和内容,凸显了老百姓最关注、社会反映最强烈的不文明行为。增加了乡村文明行为规范、社区文明行为规范、家风文明行为规范,保护生态环境、践行村规民约、不占用消防通道、不擅自占用他人车位、养犬不干扰他人正常生活、关心照料和看望问候老年人、勤俭持家等内容都增加到《条例》草案中。经过二审,《条例》的逻辑主线、类别归纳等基本成型。两个月后,《条例》在河北省人大常委会会议三审后通过。《条例》共五章五十二条,分别为总则、规范与鼓励、保障与监督、法律责任和附则,以社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德的逻辑为主线,从公共秩序、公共环境、公共交通、乡村文明、社区文明、旅游文明、网络文明、就医文明、职业文明、家风文明、个人生活文明等11个方面,明确规定了公民应当遵守的文明行为基本规范。陈金霞介绍说,《条例》讲明白了“应该做什么”“不应该做什么”“倡导什么”“鼓励什么”,让公民在社会生活中有所遵循,也为公民追求更高层次的道德境界指明了方向。广场舞音乐音量过大影响周围居民正常生活,公共交通工具霸占座位,共享单车随意停放影响市容,共用空间给电动车充电容易造成火灾隐患,驾车快速通过积水路段妨碍他人,携犬出户不拴绳不清粪便……针对这些文明行为突出问题,《条例》明确规定了开展娱乐健身等活动不得干扰周围生活环境,共享交通工具使用停放规范,电动车充电、停放规范,驾驶机动车低速通过积水路段,携犬出户束犬链清粪便等内容。“《条例》的出台是将社会主义核心价值观融入法治建设的具体表现,是以法治的方式为社会树立起了文明标尺,体现了鲜明的价值导向,有利于引导和推动社会文明风尚的形成。”陈金霞说。

可用的法治手段有哪些?

现实生活中,文明行为促进工作涉及面广,牵扯的部门多,监管难度大,仅靠单一部门、单一组织力量难以胜任。为此,《条例》确立了文明行为促进工作应当坚持个人自律、社会共治、奖惩结合、统筹推进的原则,构建政府组织、社会协同、公众参与、法治保障的工作机制。陈金霞说,《条例》明确规定了县级以上精神文明建设委员会及其办事机构、县级以上人民政府及其有关部门在文明创建、奖励与优待、设施保障等方面的职责,规定了各窗口行业、单位、共享交通工具运营主体以及工会、共青团、妇联、企业事业单位及其他组织机构的义务和职责,明确公民有权劝阻、制止、投诉、举报不文明行为。“促进社会公德的规范化是道德立法的重点和难点所在,必须完善加强社会公德方面的法律法规。”陈雪说,文明行为促进立法既应为公民追求更高层次的道德境界指明方向,也应明确规定对失德行为的惩戒措施,坚持“正面清单”要守、“负面清单”要罚。记者注意到,《条例》不仅对见义勇为、无偿捐献、慈善公益、志愿服务、应急救护、文明传播等高尚行为予以大力鼓励与支持,也对社会反映强烈、老百姓普遍关注的不文明行为,规定了罚款等行政处罚措施。同时,规定了国家机关及其工作人员不履行或者不正确履行职责的法律责任,明确了具体的执法部门,增强了法规的可操作性。“对不文明行为进行处罚约束,才能逐渐让人不想为、不敢为、不能为。”乔珊珊在《条例》中看到,曝光、罚款、“黑名单”监管等,都是对不文明行为的处罚约束措施。在禁止吸烟的场所(区域)吸烟,由卫生行政主管部门处50元以上100元以下罚款；高空抛物,由城市管理(或确定的其他行政主管部门)处50元以上200元以下罚款；携犬出户不束犬链,由公安机关(或确定的其他行政主管部门)处50元以上200元以下罚款……值得一提的是,《条例》将文明行为纳入信用信息管理,规定将受到表彰的文明行为信息和受到处罚的不文明行为信息都纳入公共信用信息平台,县级以上人民政府及有关部门应当建立健全不文明行为的失信联合惩戒机制,推进文明行为促进工作。不过,乔珊珊也担忧,由于涉及到的相关违法行为和行政主管部门太多,对不文明行为监管存在困难,《条例》是否能切实落地落实。“推动相关行政执法部门综合运用教育、行政、经济、科技、法治手段,持续开展治理整治。”河北省文明办专职副主任李秀存说,河北将发动社会各界开展监管,推动各地积极组建市民公共文明劝导团、市民文明督察队。《条例》施行一个月,乔珊珊欣喜地发现,她的母亲不仅坚持遛狗拴绳,还开始在“狗友”中间宣传《条例》的相关内容。“精神文明建设不光是一个口号,如今,我的碎碎念和《条例》的法治手段都已经开始显现作用。”乔珊珊说。