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提高地方立法质量要把好“三关”

来源:河北日报 2019-10-10 15:15:26

2019年9月4日栗战书委员长在全国省级人大地方立法交流会上强调,要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚持党对立法工作的领导,加强和改进新时代地方立法工作,切实提高立法质量,确保立一件成一件,更好助力经济社会发展和改革攻坚任务。提高地方法规质量是地方立法工作中一个永恒的话题,虽然立法技术是提高地方性法规质量一个不可或缺的因素,但笔者认为,把好“三关”才是提高地方性法规质量的关键和重点。

把好立项关选准选对立法项目

编制本级人大常委会地方立法规划(含自治条例和单行条例,下同),必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,遵循立法法确立的基本原则,维护社会主义法制统一和尊严,从本地的具体情况和实际需要出发,突出立法重点,体现地方特色,确保地方性法规具有可操作性和可执行性。编制五年立法规划,要坚持从制度上进行超前谋划、系统安排、顶层设计和综合配套,不断健全和完善五年立法规划项目征集和论证制度,对各方面提出的立法项目进行总体设计、统筹安排、通盘考虑、严格论证、科学筛选、慎重确定,切实提高五年立法规划的整体性、规范性、有序性和前瞻性。

常务委员会法制工作机构受常委会主任会议委托,负责编制本级人大及其常委会五年立法规划草案的具体工作,并根据五年立法规划制定年度立法计划草案,年度立法计划要注重针对性、适用性、有效性和可执行性。地方立法工作原则上按五年立法规划和年度立法计划执行,根据同级党委重大工作安排可以适时增加相关立法项目,但不宜作大的变动和调整,以免影响五年立法规划和年度立法计划实施的整体性、连续性和常态性。

编制本级人大常委会五年立法规划,坚持将同级党员重大决策部门和中心工作安排作为着眼点、着力点、努力方向、根本遵循和强大动力,围绕本地改革发展稳定大局,重视推进供给侧结构性改革和推动经济高质量发展、改善和发展民生、实施乡村振兴战略、生态环境保护等方面的立项,突出地方特色、满足实际需要、解决具体问题。编制本级人大常委会五年立法规划草案,应当向人大专门委员会、常委会工作机构、上一级和本级人大代表、有关部门、组织,设区的市或自治州人大常委会、民主党派、人民团体、社会组织,公民、法人和其他组织等征集立法项目建议。立法项目建议列入本级五年立法规划项目建议草案前,常委会法制工作机构根据实际情况,可以组织立项调研论证,调研论证可邀请上一级和本级人大代表、有关领域的专家、学者和实务工作者,以及自治区有关部门、组织的相关人员参加。

编制本级人大常委会五年立法规划项目建议草案,应当研究本级人大代表提出的立法议案和建议、有关方面的提出的意见和立项调研论证情况,并与上一级人大常委会立法规划、立法计划和立法进度相衔接,做到立、改、废、释同步进行,协调发展。在立法项目的征集、汇总、筛选、确定和编制工作中,常委会法制工作机构应当主动与政府司法行政部门和常委会工作机构联系沟通,加强协商、互相配合、密切合作、共同研究,确保五年立法规划项目草案初稿编制工作顺利完成。

本级人大常委会五年立法规划草案初稿形成后,人大法制委员会统一审议时,应当征求其他各专门委员会的意见,做好立法项目的补充、调整和完善工作,并将五年立法规划草案报告常委会主任会议,经主任会议审议和党组会议研究决定,报请同级党委批准。人大常委会按照自治区党委批准的自治区五年立法规划向社会公布,自治区人大有关的专门委员会或者常委会有关工作机构,应当在各自职责范围内,组织、督促、落实相关立法项目。

把好起草关奠定法规质量基础

本级人大常委会,应当加强对本级地方立法工作的组织协调和统筹安排,按照党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的科学立法格局的要求,完善立法机制,健全立法制度,推进科学立法、民主立法和依法立法。地方性法规案涉及综合性、基础性、全局性事项的,可以由人大有关的专门委员会直接起草或组织起草;受人大常委会主任会议委托,常委会有关的工作委员会也可以直接组织起草或提前介入有关部门地方性法规案的起草、调研、论证等具体工作。为确保地方性法规的起草质量,应当建立必要的工作责任制。

人大有关的专门委员会或常委会有关工作机构,在起草或初审阶段,对法规项目要把握重点,按照确有需求、重点突出、适当倾斜、务实管用的要求,科学确定地方性法规表现形式,重视简易立法,聚焦“关键条款”,切实抓好“关键的那么几条”,坚持问题导向,反映客观规律,区分轻重缓急,确保急需的地方性法规项目优先出台。

地方性法规起草中,要重视把弘扬公共道德、社会公德、家庭美德、个人品德和社会主义核心价值观融入具体地方性法规,坚持依法治国和以德治国相结合,以立法体现弘德理念、强化法规对弘德建设的促进作用,把法规的规范性和引领性结合起来,重视把弘德和社会主义核心价值观转化为具有刚性约束力的制度规范,使法规更好体现国家的价值目标、社会的价值取向、公民的价值准则。

重视依托同级人民政府及其行政主管部门依法行政和行政管理职能,在避免部门利益法治化的前提下,充分发挥其制定规则、掌握政策、熟悉国家政策和有关法律规定、精通本职岗位业务、依法参与行政管理、具体执法实践等独特优势和不可替代的重要作用,将政府提出的地方性法规案依法列入常委会会议议程。对同级人民政府按立法计划拟提请人大常委会审议的地方性法规案,常委会有关工作机构,应当及时掌握地方性法规起草进展情况和起草中涉及的重大问题,会同有关方面共同研究重点难点问题,把重大分歧意见解决在地方性法规案形成前。

凡是由有关部门负责组织起草的地方性法规案,常委会有关工作机构应当主动了解掌握各个立法环节的进展情况,并加强督促、指导、检查、落实;必要时也可以提前介入有关部门的地方性法规案的起草工作,共同研究探讨问题,共同调研论证,共同起草修改;常委会有关工作机构组织起草的地方性法规,应当主动听取有关部门对地方立法工作和法规起草中有关问题的意见和建议,认真研究,及时改进。

地方性法规的起草和修改,要健全和完善公民和社会各方面有序参与地方立法的途径、方式、沟通机制和对地方性法规案提出的意见、建议有序反馈的途径和方式。重视研究代表提出的立法议案、建议;探索建立由有关国家机关、社会团体、专家学者等立法重大利益调整论证咨询机制,健全向市、县和基层单位征询立法意见机制,充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法中的优势和作用,重视发挥立法咨询专家、学者熟悉法律、精通专业、有研究成果的智力支撑作用,以充分调动各方参与地方立法的积极性,凝聚社会共识、凝聚公众智慧。

地方性法规起草和修改,要重视开展调研和协商,根据需要可以进行实地察看、听取汇报、询问了解相关情况,或分别采取召开座谈会、论证会、听证会等形式听取意见、建议,专业性较强的法规草案,可以充分听取相关领域的专家、学者、实际工作者的意见、建议,使各方面的意见得到充分展示、有效吸纳。地方性法规草案凡涉及社会普遍关注的敏感问题或者意见分歧较大的焦点、热点、难点问题,以及其他可能引起公民和社会各方普遍关注的有关重大问题等,要进行全方位的调研和反复论证,做到万无一失、慎重出台。

把好审议关确保产品优质出台

人大常委会组成人员在会议举行前,应当结合拟审议的地方性法规案,学习和研究国家相关法律和有关政策规定,根据自治区改革发展稳定的大局和形势要求,结合自学、研究的成果,做好地方性法规案的审议工作准备。人大常委会会议前,有针对性地举办专题讲座,其内容原则上应当与本次常委会会议审议的地方性法规案的内容有关,以此提高常委会人员对所审议的地方性法规案的深刻理解,提高地方性法规审议的针对性、有效性。

提案人向本级人大常委会提出地方性法规案,应当对起草过程中对重要问题、重大分歧意见的协调处理情况等向常委会全体会议报告;有关内容与本级其他地方性法规规定不一致的,提案人应当予以说明并提出处理意见,必要时应当同时提出修改或废止其他地方性法规的议案。人大常委会组成人员在常委会会议上,要认真听取提案人关于地方性法规草案的说明,进一步了解地方性法规草案的主要内容、出台的必要性和可行性、所要解决的问题等,结合之前对地方性法规案研究的成果,在常委会会议审议时提出高质量、有分量的修改意见、建议。常委会会议审议的地方性法规案,要科学安排审议次数,不能一成不变。调整的社会关系简单,或者属于部分修改的地方性法规案,或者对多件地方性法规中个别条款一并提出修改的地方性法规案、以及废止的地方性法规案,可以经一次常务委员会会议审议;地方性法规案经常委会两次会议审议,仍有重大问题需要进一步研究的,由常务委员会主任会议决定,可以暂不交付表决,由有关的专门委员会审议或者常务委员会有关工作机构研究,交法制委员会进一步审议,其重大问题已经得到解决的,可以提出书面建议,由主任会议决定提请常委会会议再次审议。

有关的专门委员会与法制委员会、法制委员会组成人员之间,对地方性法规案的重要意见不一致时应当向主任会议报告;对有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构的重要意见没有采纳的,应当予以反馈。法制委员会对地方性法规案统一审议时,应当邀请有关的专门委员会或者常务委员会有关工作机构和提案人列席会议,发表意见;根据需要,可以要求有关部门、组织派有关人员到会说明情况。

列入常务委员会会议议程的地方性法规案,因存在较大意见分歧搁置满两年的,或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的,由主任会议向常务委员会报告,该法规案终止审议。地方性法规草案表决稿交付常务委员会会议表决前,主任会议根据常务委员会会议审议的情况,可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常务委员会会议单独表决;据单独表决的情况,可以决定将法规草案表决稿交付表决,也可以决定暂不付表决,交法制委员会和有关的专门委员会进一步审议。

地方性法规有下列情形之一的,应当进行清理:全国人民代表大会常务委员会、国务院要求进行清理的;制定、修改、者废止法律或者行政法规后涉及相关内容、事项需要进行清理的;与改革发展稳定相关规定不一致、或存在不适当情形需要进行清理的;其他原因需要进行清理的。

责任编辑:赵文强
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