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治理修复严监管 河湖水清燕赵美——解读《河北省河湖保护和治理条例》

来源:河北人大 2020-01-14 09:21:45

  河湖作为一种重要的自然资源,具有蓄洪、供水、养殖、航运、旅游、维护生态多样性等功能,在经济社会发展中起到重要作用。我省流域面积50平方公里以上的河流1386条,然而长期以来,由于地下水严重超采、管理无序、保护不力等原因,河湖断流、数量锐减、水质恶化、面积萎缩,曾经的“千河之省碧波万顷”已然名不副实,立法护水、铁腕治理已经刻不容缓。

  历经1年的起草、审议、修改、完善,2020年1月11日,河北省第十三届人民代表大会第三次会议高票表决通过《河北省河湖保护和治理条例》(以下简称《条例》),并于3月22日正式实施,这是我省第一部系统全面对河湖保护治理予以规范的省级地方性法规,是我省生态文明法治建设上的一件大事。它的出台对于加强河湖保护,保障河湖功能,改善水生态环境,推进经济社会高质量可持续发展具有重要的现实意义,可以说利在当代、功在千秋!

   筑牢河湖生态建设的“法治之墙”

  建设生态文明,关系人民福祉,关系民族未来。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央着眼于生态文明建设全局,明确了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路。《条例》以此为基,共设7章64条,紧紧围绕保护和治理两大主题,设立了总则、规划编制、治理和修复、保护和监管、河湖长制、法律责任等章节。

  《条例》的制定是推进生态法规体系建设,贯彻落实习近平生态文明思想的重要举措。党的十八届三中全会明确提出,加快建立生态文明制度,推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。习近平总书记在全国生态环境保护大会上明确指出,要深入实施山水林田湖草一体化生态保护和修复,强调推动绿色发展,建设生态文明,重在建章立制,用最严格制度、最严密法治保护生态环境。省人大常委会法工委主任周英说:“开展河湖保护和治理立法,加快推进生态法规体系建设,是贯彻习近平生态文明思想以及适应新形势新任务新挑战的必然要求。”

  《条例》的制定是打造“两区”建设典范,贯彻省委重大决策部署的实际行动。我省肩负着建设首都水源涵养功能区、京津冀生态环境支撑区重大政治责任以及保护大运河的重要责任,近年来,省委坚决贯彻落实习近平总书记对河北工作的重要指示和中央决策部署,高度重视河湖保护和治理工作,就河湖“四乱”整治、调水补水、建立健全河(湖)长制等提出明确要求,不断加大河湖保护和治理工作力度,为人民群众提供更多优质生态产品。省人大法制委委员李佑标说,“开展河湖保护和治理立法,既是立法人的职责义务,又是广大百姓的热烈期盼,更是河北的一份沉甸甸的责任,一定要下决心把河湖的问题解决好!”

  制定该《条例》是聚焦社会热点难题,依法解决河湖存在突出问题的迫切需要。我省河湖还存在一些亟待解决的问题,有的河道长久失修,有的河湖功能丧失;有的污染尚未彻底根治,全省58条重污染河流还有17条属劣五类水质;有的城镇污水管网配套建设滞后,不少村庄、农户生活污水乱排乱放比较严重;有的地方非法采砂、侵占河湖范围用地等现象仍有发生,迫切需要通过立法系统治理水生态、保护水环境。

  谱写科学民主立法的“人大篇章”

  河湖保护和治理立法涉及各个领域、各个方面。省人大常委会农工委主任梁久丰说,“《条例》在起草审议修改过程中,坚持走群众路线,注重发挥各方面在立法中的作用,使立法决策更好的与改革决策相适应,更好的体现人民意愿,促进法规实施。”

  始终坚持党的领导,充分发挥省委在立法工作中的领导核心作用。省人大常委会自觉贯彻落实省委的主张和意图,及时将河湖保护和治理列入立法计划,2019年初经省委批准后,重点推进,并多次向省委汇报。省委常委会专题听取了相关立法情况的汇报。省委书记、省人大常委会主任王东峰同志高度重视,多次对《条例》制定工作作出重要指示,提出具体修改意见,为修改好草案指明了方向。制定过程中在省委领导下,开展了立法协商。同时还征求了各市县党委政府意见。

  全过程组织协调,充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。一是充分发挥人大常委会职能,在政府起草过程中,省人大常委会多次协调,随时掌握起草情况,保证按时有序提请审议,并多次开展立法调研;在省十三届人大常委会第十三次会议上,委员们进行了两次认真审议。二是充分发挥人大职能。在经过常委会三次审议后,草案提请省十三届人大三次会议审议表决。省人民代表大会立法是地方立法的最高形式,立法法规定本行政区域特别重大事项的地方性法规应当由人民代表大会通过,把保护好河湖水资源作为我省的特别重大事项,进一步体现了全省上下对生态文明建设的重视。三是充分发挥人大代表的作用。大会上来自全省各地的700多名省人大代表肩负7500多万河北人民的重托进行了充分的审议、讨论。省人大代表刘艳红说:“从立法的参与者变为立法的决策者,我倍感荣幸也深觉使命光荣,我会把群众的心声反映出去,为法治河北建设贡献一份力量。”

  扩大公民有序参与,充分发挥人民群众在立法工作中的主体作用。《条例》修改过程中省人大常委会法工委、农工委、省政府水利厅等有关部门通力协作,先后赴山东、北京及本省7个设区的市及雄安新区实地调研,赴滹沱河流域、滦河流域等多个河流湖泊实地考察,深入了解基层干部群众的意见建议,掌握第一手资料,作为修改完善草案的重要参考。同时,将《条例》草案在河北日报及省人大常委会网站全文刊发,向社会公开征求意见,充分发挥人民群众在立法工作中的主体作用。

  汇集社会智力资源,充分发挥专家学者在立法工作中的智囊作用。《条例》制定过程中,组织专家学者积极参与,赴全国人大农业与农村委员会、水利部座谈交流听取意见,组织召开由水利部海河水利委员会、省直有关部门和专家学者参加的座谈会进行座谈论证等,为立法工作提供了强有力的智力支撑。

   打造护源节流治水的“河北经验”

  《条例》在广泛集中民意的基础上,从立意、框架结构、具体内容等方面进行了反复推敲、认真修改,确保既达到务实管用,又体现河北特色;既创新社会治理,又推广成功经验的目的。

  我省第一部全面系统保护和治理河湖的法规。《条例》以统筹河湖生态保护和修复为主线,治理和保护并重,比较全面地就规划编制、河道整治、生态修复、严格保护和监管、河(湖)长制等作出规范和要求,坚持蓄水、节水、引水、严控地下水开采等多措并举, 逐步实现河湖贯通、水系相连、水清岸绿的水生态环境目标。同时坚持系统治理,从单一河道治理观念向流域之治、生态之治理念转变,打好河湖水污染防治、水生态保护和水资源管理的组合拳,协调推进跨区域统筹、全流域治理,为河湖保护和治理工作提供全方位、多层次、强有力的法治保障。省人大常委会法工委法规二处处长杜海说:“《条例》内容涉及水法、水土保持法、河道管理条例等20多部上位法,可以说涵盖了水与河湖各个方面,做到了与中央、省委决策部署和省水利厅工作要求紧密衔接,这也使得《条例》全面性、系统性的特点更加突出,对依法保护治理河湖,尽快补短板、强弱项有着重要的推进和规范作用。”

  开创以立法规范河湖保护名录制度的先河。为彻底摸清我省河湖底数,明确河湖保护的界定标准。《条例》明确规定本省实行河湖保护名录制度,加强水源地保护和重点河湖专项整治。省人民政府水行政主管部门应当会同有关部门制定河湖保护名录的编制标准。县级以上人民政府水行政主管部门拟定本行政区域内的河湖保护名录,经上一级人民政府水行政主管部门审查,报本级人民政府批准并向社会公布。省政府水利厅二级巡视员丁辛戈说:“省级层面通过立法形式实行河道湖泊全覆盖的保护名录制度是一项创制性规定。通过立“河湖志”,建河湖档案、为历史存照,这将极大推动我省河湖保护和治理工作高效有序开展。”

  构建严格严密的水生态保护制度。“治乱需用重典。”省人大常委会法工委副主任何书堂说:“《条例》坚持严字当先、严防严治,对于河湖保护和治理作出了一系列禁止性规定,具有很强的针对性、操作性。”《条例》明确规定严守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线,落实水资源消耗总量和强度双控要求,列举8类禁止性行为,严格落实排污许可证制度、河湖保洁责任制度、河湖保护和治理考核制度以及河湖生态保护制度,尤其是在法律责任中,提升了违法行为的惩处力度,这些都将极大提高的法规的威慑力和严肃性,推进河湖水资源得到有效保护和治理。

  我省在法制层面将河(湖)长制工作成果固化,实现了河(湖)长制工作从有章可循到有法可依。《条例》以1个章节7条内容的篇幅从创新省、设区市、县、乡镇、村五级河(湖)长组织体系,落实属地管理责任,明确工作机构和主要职责,建全工作机制,加强河湖巡查,强化督办问责,建立公民参与河湖巡查工作机制等方面对河(湖)长制进行了规范,有利于实现河湖管理和保护规范化、制度化运行,必将为今后各级河长、湖长更好地履职尽责提供有力的法治支撑。

  坚定修复治理保护的“绿色之路”

  注重规划引领,绘制河湖治理保护一张蓝图。《条例》单设规划编制一章,从规划主体、方式、内容、范围等方面予以规范,明确省人民政府水行政主管部门应当会同有关部门编制全省河湖保护和治理规划, 报省人民政府批准并向社会公布。设区的市、县级人民政府水行政主管部门应当根据上一级人民政府的河湖保护和治理规划, 编制本行政区域的规划和年度实施方案,报本级人民政府批准并向社会公布。

  强化生态修复,突出山水林田湖草系统治理。《条例》明确县级以上人民政府应当建立健全河湖生态修复和保护机制, 强化山水林田湖草系统治理, 因地制宜实施河湖生态保护和修复工程, 依法依规退耕还河(湖)、退耕还湿, 加强水生生物资源养护, 防止外来有害物种入侵, 保护水生生物多样性。“统筹推进山水林田湖草系统治理,是破解生态环境难题的必然要求。”省人大常委会农工委副主任马桂旺说:“近两年我省加快生态文明立法脚步,已经初步建成山水林田湖草为一体的生态文明立法体系,目的是以法治的力量推动解决治理难题,最终实现治理体系和治理能力现代化。”

  加强河道整治,恢复河湖水系自然流通。《条例》明确县级以上人民政府应当依托现有水利工程设施, 推进河湖库渠等连通工程建设, 结合恢复河湖水系自然生态环境和地下水超采综合治理, 逐步实现水系连通, 构建引得进、蓄得住、排得出、可调控的全省河湖水网体系, 增强河湖水系抵御旱涝灾害和调蓄水资源的能力。同时明确了冀中南、冀东北、冀西北建设水网体系的重点。

  健全体制机制,妥善化解地下水超采困局。《条例》明确县级以上人民政府应当推进地下水超采综合治理, 依法健全用水约束、地下水开采审批、地下水取用监测监管、税费调节等机制, 严格限制开采地下水。县级以上人民政府水行政主管部门应当采取有效措施加强河湖蓄水。统筹防洪安全与雨洪利用, 通过水库增蓄、河道拦蓄、河系连通等, 加强优化调度, 提高河湖雨洪调蓄能力。实施清淤疏浚, 建设蓄水工程, 增加河湖蓄水空间, 提高河湖补充地下水能力。改善湿地生态状况, 提升地表水质, 保护地下水质, 逐步修复地下水生态环境。

  推出重拳治理,破解河道采砂难题。《条例》一方面加大治理监管力度,就编制河道采砂与整治规划方案,严格落实河道采砂许可制度,鼓励推广机制砂生产应用等事项作了规定;另一方面加大处罚力度,提高违法采砂成本。对未经许可从事河道采砂活动的,由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为,限期采取修复补救措施,没收违法所得,并处违法开采砂石价值二倍以上四倍以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。对未按照许可规定从事河道采砂活动的, 由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为, 限期采取修复补救措施, 没收违法所得, 并处违法开采砂石价值一倍以上三倍以下的罚款; 逾期不采取修复补救措施的, 由许可机关吊销河道采砂许可证。“此条款在我省实施《水法》办法中已有规定,但是实际操作中处罚效果并不理想,比如采砂价值30万元按照之前规定最高只能罚到10万元。因此,该《条例》加大了处罚力度,不设定上线罚款数,这将有利于推动解决非法河道采砂屡禁不止的难题。”省人大常委会法工委法规二处处长杜海说。

  明确生态补偿,引足用好外调水。《条例》明确规定县级以上人民政府应当建立健全河湖生态补偿机制, 明确具体补偿标准和办法。在河流源头区、集中式饮用水水源地、 重要河流敏感河段和水生态修复治理区、水产种质资源保护区、水土流失重点预防区和重点治理区, 以及其他作为重要饮用水源或者具有重要生态功能的河湖实行生态保护补偿。统筹协调上下游、左右岸、干支流和有关地区之间的利益, 探索市场化多元补偿机制。同时建立河湖生态补水长效机制, 引足用好引江、引黄等外调水, 合理配置水库水, 鼓励使用非常规水, 保障河湖基本生态流量( 水量) , 逐步恢复河湖生态功能,为生物提供多样性生境。利用引江、引黄、水库等水源补充生态用水的, 各级财政应当按照支出责任保障相关经费。

  加大联防共治,推进省际市县协作治水。《条例》明确规定省人民政府应当按照国家统一部署与北京市、天津市以及周边其他省、自治区建立联席会商、信息共享和联防共治机制, 加强区域联动, 协商河湖保护和治理重大事项, 共同做好省际河湖保护和治理工作。省人民政府及其水行政主管部门应当统筹指导市、县级人民政府建立河湖保护和治理区域协同机制, 加强市际、县际协调联动, 协商重大事项, 共享监测信息, 推进联合执法, 落实属地责任。

  明确责权,避免上演“九龙治水”。《条例》明确县级以上人民政府是河湖保护和治理的责任主体,县级以上人民政府水行政主管部门负责本行政区域内河湖保护和治理的具体工作,城市规划区内的河湖保护和治理由设区的市、县级人民政府确定的部门负责。自然资源、生态环境等有关部门应当依照各自职责, 做好河湖保护和治理的相关工作。乡镇人民政府、街道办事处应当做好本辖区内河湖保护和治理的相关工作。河湖相关的国家公园、自然保护区、湿地保护区等保护管理机构应当按照职责做好管理范围内的河湖保护和治理的相关工作。

  强力监督,引导公众参与护水。《条例》鼓励和支持社会资本参与河湖保护和治理, 建立和完善多元投入机制,建立健全社会主体参与河湖整治、工程建设维护、生态环境保护等激励机制;鼓励和倡导社会组织、个人等社会力量以慈善捐赠、志愿服务等方式开展河湖保护和治理公益活动。同时明确任何单位和个人有义务保护河湖, 因生产生活等活动造成环境污染和生态破坏应当依法承担责任, 对违反河湖保护和治理法律法规的行为有权进行投诉、举报。对在河湖保护和治理中做出显著成绩的单位和个人, 按照有关规定给予表彰和奖励。省人大常委会法工委主任周英说:“法规出台前景美好,但任重道远,需要全社会共同努力,才能让法规这只利剑充分发挥作用,创造出天蓝地绿水清的美丽河北。”

责任编辑:吴丽芳
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