河北省十二届人大常委会

第三十三次会议文件(33)

　　河北省人大常委会执法检查组

　　关于《中华人民共和国预算法》《河北省预算审查监督条例》贯彻实施情况的报告

　　——2017年11月30日在河北省第十二届人民代表大会常务委员会第三十三次会议上

　　河北省人大常委会副主任  王雪峰

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　《预算法》素有“经济宪法”之称，是深化财政改革、加强预算管理、开展预算审查监督的根本法律遵循，在国家政治经济运行中具有十分重要的地位，在国家治理体系和治理能力现代化建设中负有重要作用。为推动新修订的《中华人民共和国预算法》《河北省预算审查监督条例》(简称预算“一法一条例”)在我省的全面贯彻实施，省人大常委会执法检查组于今年8月至9月开展了预算“一法一条例”执法检查。现将执法检查情况报告如下。

　　一、执法检查的总体情况

　　2016年省人大财经委组织开展了省级层面预算法执法情况专题调研，在此基础上，今年省人大常委会将预算“一法一条例”执法检查列入年度监督工作计划。本次检查的主要任务是，重点对省、市、县三级政府及所属部门预决算编制、预决算信息公开、预算收入质量、重点专项资金和政府债务管理，以及市、县人大依法进行预算审查监督情况开展检查，掌握预算“一法一条例”贯彻落实和人大、政府依法履职情况，推动预算“一法一条例”在我省更好地贯彻实施。同时，结合常委会年初工作安排，执法检查将“大气污染治理”和“地下水超采综合治理”专项资金管理使用及绩效情况作为一项重要检查内容。省人大常委会办公厅8月初印发了《执法检查实施方案》，检查工作采取自查、网上检查、听取汇报和现场重点抽查等方式，分两个阶段进行。

　　第一阶段从8月2日至8月底。按照方案要求，各市人大常委会对本级人大和政府落实预算“一法一条例”情况进行自查,同时督促和指导所属县(市、区)开展自查工作，各市于8月25日前向省人大财经委报送了市本级和所属各县的自查结果报告。省人大财经委对省直部门、部分市县预算公开情况进行了网上抽检，对省财政转移支付资金下达情况进行了统计分析，对各市上报情况进行了汇总分析。

　　第二阶段从9月初开始，对省直部门和市、县贯彻预算“一法一条例”情况进行重点抽查。9月5日，省人大财经委听取了省财政厅关于预决算公开和转移支付资金分配下达情况的专题汇报。9月12-15日，省人大常委会执法检查组由范照兵常务副主任带队对衡水市及武强县、邢台市及柏乡县进行了重点检查，听取了市县人大常委会和政府关于预算“一法一条例”贯彻落实和自查情况汇报，实地检查了“大气污染治理”和“地下水超采综合治理”项目实施及资金管理使用情况。检查组共有8名省人大常委会组成人员、财经委委员和省人大代表参加，还邀请了省财政厅、环保厅、水利厅的领导和有关同志参加，共召开5次汇报座谈会，实地查看项目13个，并调阅查看了大量改革制度文件、相关资金支付和项目评估的资料，进行了大量的网上查阅和网下数据分析，掌握了充分的第一手资料。

　　二、贯彻实施预算“一法一条例”的主要工作和成效

　　《预算法》修订颁布实施以来，我省从人大到政府，各级各部门均给予高度重视，认真学习宣传，积极贯彻落实预算“一法一条例”，深化改革，加强管理，强化监督，完善配套法规制度，做了大量工作，取得了明显成效。

　　(一)预算“一法一条例”宣传培训深入广泛。2014年11月，省人大财经委与省委组织部、省财政厅联合举办了学习贯彻预算法和深化财税改革专题培训班。省、市人大常委会分管领导及财经机构有关工作人员，各市、县(市、区)政府主管财政的领导，各市财政局长，省直部门主管财务的厅(局)长共430余人参加了培训班，为新预算法在我省的学习贯彻开了个好头。几年来，省、市、县各级人大和政府及财政等部门普遍开展了不同形式的专题学习培训，将预算法列入政府普法宣传、人大代表学习培训计划，印制法律法规汇编，通过多种方式宣传学习，各级领导干部、预算管理和监督工作人员、人大代表等法律法规意识得到增强。

　　(二)人大预算监督法制保障得到加强。根据新预算法和全面深化改革要求，坚持立法引领，省市人大出台了多项地方性法规制度，增强了人大预算审查监督工作的针对性、有效性。省人大常委会修订出台了《河北省预算审查监督条例》《关于加强审计查出的突出问题整改监督的决定》，省人大常委会办公厅先后印发《关于发挥人大代表作用促进预算审查监督的意见》《关于建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制的意见》《省政府向省人大常委会报告国有资产管理情况办法》《关于财政预算有关事项报送备案工作规程》。按照这些规定要求，省人大不断深化预算监督工作，建立了省人大代表预算审查监督小组和专家顾问组，建立完善了联系代表机制、各专门委员会会商机制、专家咨询机制、群众参与机制、财政部门联动机制等制度，推进预算审查的重点向支出预算和政策拓展，推进预算审查规范化标准化建设，启动预算联网监督工作。省人大对政府审计发现问题整改情况开展了满意度测评，对政府国有资产管理的监督职能正式实施。石家庄、张家口、秦皇岛等市人大常委会制定或修订了本市人大预算审查监督办法(规定)；沧州、秦皇岛等市出台了完善开发区预算管理监督等方面的决定。

　　(三)预算管理制度改革取得实质性进展。在新《预算法》引领下，省政府结合中央财税体制改革部署，出台了一系列财政改革措施，以省委省政府文件印发改革专件21件，省财政厅出台配套文件87项，专门绩效预算管理改革文件18项，推进财政预算管理方式深入变革，工作流程优化再造。强化预算资金统筹，取消城市维护建设税等5项专项收入专款专用政策，地方教育费附加等19项政府性基金转列一般公共预算，国有资本经营预算调入一般公共预算的比例提高到19%。清理整合专项转移支付，省级由原来的281项压减到96项。探索实施绩效预算管理改革，建立科学规范的新型预算管理结构，初步建立起全过程绩效预算管理新机制。各级财政在原来建立预算周转金基础上，普遍建立了预算稳定调节基金，财政年度超收和结余资金全部补充预算稳定调节基金，跨年度预算平衡机制初步建立。

　　(四)预算决算编制规范性不断提高。省市县三级依法编制了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等四本预算，实现了全口径预算编制。年初省级财政对下转移支付提前下达比例达到95.2%(含中央提前下达转移支付)，大大提高了市县政府年初预算编制的完整性。细化预算编制，预算支出按功能分类编列到项，省对下一般性转移支付做到按地区编制，专项转移支付分地区、分项目编制。部门预算中单独编制了“三公”及会议、培训经费预算和政府采购预算，预算编制的规范化水平不断提高。决算编制逐步规范，编制了全口径财政决算，对上级转移支付资金安排使用、政府债务、“三公”经费支出、政府采购等情况进行了说明，增强了决算的可读性。

　　(五)预算执行约束力不断增强。转移支付资金基本按时下达，截止8月31日，我省共计收到中央财政下达转移支付2386.71亿元，省级已分配下达市县和省级部门2379.07亿元，占比为99.7%；年初预算安排省级对下转移支付239.39亿元，已下达214.17亿元，占比为89.5%，除据实结算和应急资金等特殊事项外，均在法定时间内下达。落实盘活财政存量资金政策，建立和完善了结余结转资金清理机制，2015年以来全省盘活收回结余结转资金194.2亿元，2016年财政结余结转率降到3.5%，财政资金使用效率进一步提高。依法进行预算调整报批和备案，预算执行中，各级政府新增政府债务均依法编制预算调整方案，报同级人大常委会审查批准，纳入政府预算管理；上级下达专项转移支付资金在年末汇总后向同级人大常委会备案。

　　(六)预算公开制度不断完善。按照“公开是原则，不公开是例外”的政务公开要求，积极推进预决算公开。2016年省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于进一步推进预算公开工作的实施意见》，省财政厅制定了省级预算公开办法和全省预决算公开操作规程实施细则。省级和所有市县均在本级政府门户网站或财政部门网站开设了“预决算公开”专栏，政府预决算和部门预决算在规定时间内进行公开，基本实现了统一公开渠道、公开时间和公开格式。2015和2016年度，我省预算公开工作在财政部检查评比中均名列全国第一名。

　　三、贯彻实施预算“一法一条例”存在的主要问题

　　我省《预算法》贯彻落实情况总体较好，但对照《预算法》有关要求，结合去年以来财经委执法调研、预算审查监督和省审计部门对预算执行情况的审计结果，我省在全面贯彻预算“一法一条例”中也存在一些问题和不足，需要引起各方面重视。

　　(一)预算法治理念树立的还不够牢固。有的地方对实施预算“一法一条例”重要性的认识不高，学习的主动性不够，预算法治观念不强。突出的是，市县对预算收入管理仍普遍存在片面任务的观念，一些地方政府对收入增幅和排位存在不顾实际情况盲目攀比现象，“开门红”、“双过半”等重要时点存在强行调度收入现象。有的地方对部门非税收入没有从根本上做到“收支两条线管理”，存在罚没收入与支出挂钩问题，非税收入增幅较高，占比增长过快，影响财政收入质量。有的市县寅吃卯粮、入不敷出，财政风险加大。从审计部门反映的情况看，一些基层部门和单位存在挤占、挪用财政专款或骗取、套取预算资金等现象；个别地方和部门对审计查出问题的整改工作重视不够，屡查屡犯现象仍然存在。社会公众对预算“一法一条例”的关注程度还不够高，社会监督氛围有待进一步提升。

　　(二)预算编制仍需进一步完善。省级部门预算与政府预算的衔接关系不够清晰，财政预留资金比例需要进一步压减，有的大额专项资金没有落实到部门和具体项目。部门预算绩效目标较为笼统，与业务工作结合不紧密，存在“两张皮”现象。有的部门存在“重资金分配，轻资金管理”，“重资金争取，轻工作落实”的现象，年初预算编制不够科学细致，导致项目难以执行，进展缓慢，资金使用效益不高。有的市县部门预算编制随意性较大，预算执行中追加或调整预算比较多，影响了预算的准确性。

　　(三)预算管理不规范不严格。支出进度不均衡的老问题依然突出，前三季度政府性基金和国有资本经营预算支出进度较低，一些预算项目资金年底才拨付，导致预算执行滞后。社会保险基金预算管理薄弱，预算执行约束性差，预算信息系统不统一，部分市县基本养老保险征缴不到位，企业、自收自支和差额事业单位欠费问题较普遍。上下级财政之间结算清理期时间过长，影响了各级人大对决算审查结果的时效性。个别地方存在部门预算公开内容不够完整、公开信息过于笼统，说明不够详细等问题。一些地方和部门预算草案不能在规定时间内向人大常委会提交预审，影响了人大预算审查法定程序的执行。财政部门按预算法规定向同级人大及其常委会报送、备案有关内容不全面，有时不够及时。

　　(四)转移支付改革上下协调不够。省级在加大转移支付资金提前下达和按因素法分配资金力度后，市县财政和业务部门改革和管理没有跟上。有的地方由于项目储备不足，对于上级下达的转移支付资金，无法及时落实到相关项目；有的上级专项转移支付资金要求下级配套，一些市县配套资金不足，导致项目无法执行；有的地方在向上级申报项目时，项目论证不充分，前期准备工作不足，上级资金拨付后，而项目不能按计划进行，形成上级转移支付资金在基层沉淀，影响了全省整体支出进度和资金效益的发挥。

　　(五)依法加强债务管理不到位。部分市县法律意识薄弱，存在违规举债问题，风险意识不强。从财政部门对地方政府融资担保清查结果看，新预算法实施后部分市县存在以PPP、政府购买服务等形式变相举债，政府融资平台管理不规范，政府违规担保、承诺等问题。市县级人大常委会违规作出的举债决议共134项，涉及一个设区市本级、56个县(市、区)人大。个别市县债务风险较高，新增债务限额与债务风险挂钩机制不健全，债务风险意识不足，防范措施和问责制度落实不到位。

　　(六)两项重点资金管理使用问题较多。从“地下水超采综合治理”和“大气污染治理”两项资金检查情况看，存在的突出问题是上级资金下达较晚，存在先下达资金基层再报批项目计划问题，审批周期长，项目推进缓慢；基层反映财政困难，配套资金难以落实，影响项目实施和效果；有的地方和部门工作不到位，对上级政策研究理解不透，存在畏难情绪，群众思想工作不细，影响项目执行。从省审计部门对“地下水超采综合治理”资金抽样审计情况看，共审计资金60.17亿元，发现违法违规和管理不规范问题资金8.1亿元，占比为13.45%，主要是存在未按规定招投标、项目审批标准不严、项目未按计划进度实施、资金闲置、建成项目未发挥作用等问题。

　　(七)人大监督改革进展不快。落实预算法规定的监督职权，在监督内容上，存在不全面、不细化、缺项问题，对各项规定的审查重点缺乏具体审查标准规范，存在审查随意性；在监督手段上，创新不足，综合运用各种监督方式不够，专题性、研究性、针对性有待强化，信息化工作水平低；在监督重点上，转型改革进展相对滞后，向支出预算和政策拓宽处于起步阶段，相关制度建设难度较大，步伐需要加快；在监督能力上，存在队伍力量不足，人员知识能力不够，借用外力不够等问题，有的市人大财经机构人员偏少，多数县级人大财经科只有一到两人，有的地方没有独立的财经科室，基层人大预算监督往往力不从心。

　　四、进一步贯彻实施预算“一法一条例”的意见建议

　　(一)积极开展新一轮预算“一法一条例”的学习宣传。认真贯彻落实党的十九大精神，按照全面依法治国的要求，推进法治国家、法治政府、法治社会一体化建设，借助省以下地方各级人大、政府换届的有利时机，开展新一轮预算“一法一条例”的学习宣传和培训，进一步增强各级各部门依法理财理念。各级人大和政府要制定方案，加强组织，完善各级人大代表特别是人大常委会委员学习计划，实现全员培训；列入政府系统普法、干部学法计划，领导干部要带头学习预算法律法规，财政财务管理人员要全员培训。各级各部门应充分利用各种途径渠道，丰富宣传形式，进一步加大预算法律法规宣传力度，营造全社会学预算法、懂预算法、用预算法的良好氛围。

　　(二)坚持依法理财，不断提高预算管理水平。要严格执行预算“一法一条例”的各项规定，进一步细化预算编制，提高年初预算的到位率。预算草案依法及时提交同级人大财经委或常委会预算审查监督工作机构进行初审。建立和实施中期财政规划制度，增强财政的可预见性，为年度预算编制提供依据，同时为预算总额控制和监督创造条件。健全完善绩效预算的编制与评价制度，增强预算的规范性、科学性和精准性。要坚持依法治税管费，加强税收征管，堵塞税收漏洞，强化非税收入管理，遏制非税收入占比增长过快势头。要强化预算执行的刚性约束，减少随意性，加强预算执行进度管理和预算执行分析，加快预算批复和转移支付下达进度。要缩短省市县财政结算时间，提高人大审查批准本级决算的时效性。要继续采取有力措施盘活财政存量资金，建立盘活财政存量资金与预算编制、执行挂钩机制，不断提高财政资金使用效益。重大财政政策应在出台前征求人大意见，出台后须及时报人大常委会备案。

　　(三)加快推进财税体制改革，建立现代财政预算制度。要尽早推出省对市县财政事权与支出责任划分的具体改革方案，明确省以下各级财政事权和支出责任，更好调动各级财政的积极性。要改革对下转移支付制度，推进支出方式改革和分配方式改革，减少下级专项转移支付资金配套，完善专项资金设立、退出和评估机制，推进专项转移支付清理整合，增强基层政府因地制宜使用转移支付资金的自主权。要加强国有资本经营预算管理，改革、完善国有资产管理体制，努力提升国有企业盈利水平及收益上缴比例。要尽快建立和实施政府综合财务报告制度，全面反映政府资产负债、收入费用等基本情况，并向同级人大常委会备案。要进一步提高预算的透明度，规范公开内容，提高预算公开的完整性和准确性。

　　(四)着力加强财政监督，切实防范财政风险。要完善地方政府性债务风险预警和应急处置机制，严格按照预算法、担保法等有关法律规定，规范地方政府性债务管理。加强对政府融资平台、投资基金、担保机构、PPP项目的管理与监督，坚决禁止各种变相、违规举债和担保行为，同时要妥善安排到期债务偿还和在建项目后续融资，切实防控政府债务风险。要加强社会保险基金预算统筹和管理，强化基金征缴，落实有关政策，采取积极措施，增强基本养老保险基金预算的可持续性。要强化对基层财政运行监控，对于受宏观经济、政策影响，收支矛盾突出的市县，要落实省对困难县补助(救助)办法，确保基层财政正常运行。

　　(五)创新工作机制，加强人大预算审查监督。按照《预算法》和中央改革要求，积极推进监督改革，创新监督方式方法，提升预算审查监督的质量和水平。一是研究推进人大预算监督向实质性监督转型改革，尽快提出关于预算审查监督的重点向支出预算和政策拓展的意见，明确重点支出政策范围，分类制定监督重点和监督方式，划分政府和人大职责，划分人大内部各环节职责。二是进一步推进预算监督民主化创新，认真落实预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制。三是推进预算审查规范化标准化创新，制定和完善预算审查监督标准规范体系。四是推进预算监督信息化手段创新，高标准推进人大预算联网监督工作，在此基础上加快建立预算监督信息系统。同时，建议加强各级人大常委会预算审查工作机构和队伍建设，充实专业人员力量，不断提高人大预算审查监督的能力和水平。

　　以上报告，请予审议。