摘要：2015年《立法法》修改后，新赋予273个设区的市立法权，在地方立法主体大幅度扩容的同时限制了地方人大的立法事项。截至2017年12月31日，已有273个设区的市确定立法权，并已发布614部地方性法规。本文调研了这273个新赋予立法权的设区的市的确权情况及法规发布情况，展示了地方人大立法成果，同时发现立法过程中存在的诸多问题和困境制约了地方人大立法工作的发展，从而探讨通过完善制度建设、发展信息化等方式促进地方人大更好地行使立法权。
关键词：地方立法权；设区的市；立法权确权；备案审查工作
随着2015年3月15日《中华人民共和国立法法》修改，我国地方立法主体大幅度扩容。2000年制定的《立法法》赋予49个较大的市立法权，修改后立法主体扩容为322个设区的市，其中273个为新赋予立法权的设区的市。地方立法主体的扩容及权限范围的调整对我国地方立法权发展以及我国备案审查制度有深远影响。本文以273个新赋予立法权的设区的市为研究对象，以“北大法宝”法律法规库中的“设区的市地方性法规”作为数据样本[1]，介绍地方人大立法权确权概况和特征以及地方人大立法实践状况，进而揭示《立法法》修改后地方人大立法工作以及备案审查工作存在的问题和困境，探讨解决问题的建议和方案，以期为我国地方人大立法实践及备案审查工作提供参考。
一、设区的市地方立法权限发展
(一)立法主体发展
我国《立法法》修改前，49个较大的市享有地方立法权(含27个省、自治区的省会或首府，4个经济特区所在地的市，18个国务院批准的较大的市)。总体数量不多，每个省份含有1-5个较大的市，呈“特例式、散点分布”[2]。
为了适应地方经济社会发展的需求，完善地方法治，2015年《立法法》修改后，将享有地方立法权的设区的市扩容至322个。在原有49个较大的市基础之上增加了273个设区的市[3]。全国27个省、自治区都有不同程度的扩容，有12个省、自治区新增了10个以上的设区的市。
从图1可以看出，各省的市级立法主体总量整体呈跨越式增长。其中总量最多的省份是四川和广东，各有21个享有立法权的主体；其次是山东和河南，各有17个立法主体；再次是安徽和云南，各有16个立法主体。
图1 《立法法》修改前后的立法主体数量
(二)立法范围发展
在地方立法主体大幅扩容的同时，地方立法权限有所调整。2000年《立法法》第63条第2款规定[4]，“较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行”。
《立法法》修改后明确[5]，新赋权的设区的市“可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”，立法事项调整为三项：“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”。
二、设区的市立法权确权状况分析
(一)确权依据
为了给新赋予立法权的设区的市立法准备留出筹备时间，修改后的《立法法》第72条第4款规定，其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案[6]。由此确立了省级人大常委会对新赋予立法权的设区的市开始立法时间的确定权，也因此带来各省对设区的市立法权确权情况的差异性。
(二)确权概况
1.确权工作于2017年底全部完成
截止到2017年11月30日，随着西藏山南市和新疆哈密市被自治区人大常委会赋予立法权，新获得立法权的273个设区的市已全部完成确权。从2015年3月15日《立法法》修改开始，历经2年零8个月，全国范围内所有设区的市已全部被赋予立法权，标志着现行《立法法》第72条第4款所规定的赋权工作已顺利完成。
2.确权时间集中，2015年居多
图2确权时间分布
大部分设区的市在《立法法》修改的当年完成确权，截至2015年底完成确权的数量是208个，占比76%。2016年完成确权的数量是60个，占比22%。2017年底完成最后5个设区的市的确权工作。最早开始确权工作的省份是安徽省和广东省，2015年5月即分别完成6个和9个设区的市确权工作。最早完成全省确权工作的省份是福建、吉林、山东、湖北，2015年7月即一次性完成全省确权工作。最后完成全省确权工作的是西藏和新疆，于2017年11月完成。确权时间集中，赋权速度较快，为设区的市开始立法提供了条件和依据。
3.确权批次各异，以一批次和二批次为主
根据各省、自治区的确权情况，确权批次有4种，即一批次、二批次、三批次和七批次。分一批和二批赋权的省份最多，分别为11个和13个，占比41%和48%，如山西、内蒙古、辽宁、吉林、福建等省，自治区均一次性全部确权；河北、黑龙江、江苏、浙江、江西等省份分两批次确权；广东和安徽分三批次确权。新疆确权批次最多，8个设区的市(自治州)分七批次确权，时间跨度从2016年3月30日至2017年11月30日，历时一年零8个月。
图3确权批次情况
4.确权决定多数立即生效，部分附条件生效
确权决定生效时间即设区的市可以立法的时间。188个设区的市确权决定自“自公布之日起施行”，即为立即生效，占比69%，如安徽、福建等省的所有设区的市。44个在1个月内生效，占比16%，如海南省2个设区的市在公布后5日内即生效。值得注意的是，有14个设区的市是“附条件生效”[7]，所附条件一种为“产生法制委员会之日”，如山西、河南、云南的部分设区的市；一种为“待省人大常委会评估确定”，如山西的部分设区的市。
图5确权决定生效时间
各个省份之间差异化的确权决定生效时间，体现了《立法法》“综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定”[8]的精神。
三、立法实践状况分析
(一)立法实践概况
1.出台法规总量614部，地方立法程序法规占比32%，实体性法规占比68%
《立法法》修改两年多以来，立法工作已全面开展。截至2017年12月31日已出台614部地方性法规，其中197部为地方立法程序法规，占比32%；实体性法规中的环境保护法规181部，占比30%；城乡建设与管理法规175部，占比28%，历史文化保护法规57部，占比9%；此外还有4部不属于以上类型的法规。
图6 出台法规种类和数量分布情况
由于地方立法程序法规是各个设区的市的立法指导和规范，因此较多设区的市选择先出台立法程序法规，如陕西的《宝鸡市地方立法条例》，江苏的《常州市制定地方性法规条例》。
随着立法进程的不断推进，各个设区的市在早期出台地方立法程序法规的基础之上，逐步推出实体法规。而环境保护在当前社会发展中较容易出现矛盾和问题，出台的法规数量较多，如海南的《三亚市河道生态保护管理条例》，河北的《保定市大气污染防治条例》。城乡建设与管理类法规呈多样化趋势，如青海的《海西蒙古族藏族自治州城镇管理条例》，山东的《东营市城镇容貌和环境卫生管理条例》。历史文化保护法规数量相对较少，如山西的《运城市关圣文化建筑群保护条例》，广西的《河池市非物质文化遗产保护条例》。
类别为“其它”的4部是未能归入上述类别的法规，分别是《泰州市公共信用信息条例》《朔州市人民代表大会议事规则》《朔州市人民代表大会常务委员会议事规则》《日喀则市人民代表大会常务委员会议事规则》。
2. 90%的设区的市已出台地方性法规，出台数量2-53部不等
自《立法法》修改两年多以来， 246个设区的市已制定地方性法规，占设区的市总量的90%，覆盖27个省、自治区。尚有27个设区的市未出台地方性法规，占比10%。
各省、自治区制定法规数量为2-53部不等，东部和中部地区制定法规数量较多，如山东53部，安徽48部；西部省份的设区的市也在逐步出台法规，如青海、西藏、宁夏。总体来看，设区的市法规制定工作有序进行、积极推进。
图7设区的市出台地方性法规比例
3.近半设区的市在获得立法权的7-12个月内出台第一部地方性法规
设区的市获得立法权后陆续开始制定地方性法规。通过对设区的市获得立法权和出台第一部地方性法规的时间间隔调研，以每6个月为单位时间进行统计发现以下规律。设区的市出台地方性法规最多的时间段是获得立法权后7-12个月(117个)，其余依次为13-18个月(57个)、1-6个月(54个)，19-24个月(17个)，分别占比43%、21%、20%、6%。
图8各省制定地方性法规数量
54个设区的市在获得立法权后6个月内出台第一部法规，占比20%。首部出台的设区的市地方性法规是2015年9月28日发布的《三亚市白鹭公园保护管理规定》，与其2015年6月1日获得立法权相隔不到4个月。第二部出台的是2015年12月4日发布的《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例》，与其2015年7月31日获得立法权相隔不到5个月。
117个设区的市在获得立法权后的7-12个月出台第一部法规，占比43%，这是设区的市出台第一部法规最多的时间段。如2015年12月18日发布的《宿州市城镇绿化条例》，2016年3月31日发布的《清远市制定地方性法规条例》《蚌埠市人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》等。
图9设区的市获得立法权后出台第一部地方性法规情况
目前出台的首部法规距获得立法权时间相隔最远的为28个月，即2017年11月7日发布的《平顶山市城乡规划建设管理条例》。
(二)立法实践特点
1.地方性法规数量与设区的市数量总体成正比，与经济发达程度强相关
图10地方性法规数量与设区的市数量对比情况
各省、自治区出台的地方性法规数量为2-53部不等，这与各省的设区的市数量总体成正比。从图10可以看出，广东、山东、四川、安徽等省份的设区的市数量较多，其制定的地方性法规数量较其他省份多。海南、西藏、宁夏等省份设区的市数量较少，制定的地方性法规相对较少。
在此基础上，法规出台数量还与各省份经济、文化发达程度成强相关。如江苏、浙江的设区的市各有9个，两者占设区的市总数的比例不到7%，而两省制定的地方性法规共计76部，占法规总量的12%多。这与江苏、浙江的经济文化较活跃有较大关系。
图11出台地方立法程序法规的设区的市数量及比例
2.已出台地方立法程序法规的设区的市数量多、占比高
《立法法》第77条规定，地方性法规案的提出、审议和表决程序，由本级人民代表大会规定。[9]目前各省立法程序的基本制度建设已较为完备，地方立法程序法规出台数量多、占比高。197个设区的市出台地方立法程序法规，占设区的市总量72%。如黑龙江的设区的市目前出台的9部地方性法规有7部为立法程序法规；江西的设区的市出台的14部地方法规中有8部为立法程序法规，甘肃的设区的市出台的12部地方性法规有9部为立法程序法规。也有个别省份尚无地方立法程序法规出台。
3.出台的首部法规多为地方立法程序法规，少数为环境保护等实体性法规
图12首部法规发布情况
各个设区的市获得立法权以后，即开始了制定地方性法规的筹备工作。已出台地方性法规的246个设区的市中，第一部是地方立法程序法规的有176个，第一部是环境保护等实体性法规的有70个。
辽宁、陕西、广西、贵州等省的新赋权设区的市均首先出台地方立法程序法规，河南等省则是首先出台环境保护等实体性法规。
4.实体性法规中环境保护类最多，历史文化保护类较少
《立法法》规定，设区的市“可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”。三类法规中，出台最多的是环境保护类法规，共计181部，占比43%。城乡建设与管理类有175部，占比42%。历史文化保护类有57部，占比14%。其他类法规4部。出台城乡建设与管理类法规最多的省份为山东，有23部，环境保护类法规最多的是广东和安徽，各有16部，历史文化保护类最多的是安徽，有7部。
图13各类法规出台情况
四、存在的问题和面临的困境
根据调研情况，以我国地方人大在立法权确权状况和立法实践状况分析可以看出，设区的市获得立法权之后，立法工作稳步推进，成果丰硕。但在立法实践的过程中也存在一些问题、面临一些困境，制约和影响我国地方人大立法工作，需要加以注意和解决。
(一)地方人大立法主体猛增，机构和人员配备尚需完善
《立法法》修改后，我国地方人大新增273个立法主体，且大部分在《立法法》修改的当年即完成确权工作，获得立法权。然而相应的立法机构和人员配备在短时间内难以完全到位，设区的市立法权限同其机构建设尚不完全匹配。“239个设区的市和4个地级市人大过去大多没有法制委、常委会法工委，有的设有法制委、法工委也主要是从事内务司法工作，而从来没有地方立法经验”。[10]立法主体的猛增没有相应配套的立法机构和立法工作人员的支撑，势必影响地方人大立法工作的开展。
(二)设区的市立法工作任务重，经验和人才需要积累
《立法法》修改以后，各省都在积极有序地推进地方立法工作，目前已有90%设区的市已出台地方性法规，然而尚有10%的设区的市未出台地方性法规。这与各个设区的市立法计划有关，然而不可否认的一个原因是立法经验和立法人才的缺乏，影响了立法的推进。立法工作是专业性极强的工作，需要长期积累的立法经验和专业立法人才做保障，以适应设区的市的立法工作任务。短期内组建的立法队伍难以适应立法工作的发展，可通过引进信息化技术等办法应对当前立法新形势。
(三)省级人大承担法规批准和备案审查工作，合法性审查责任重大
新赋予立法权的设区的市剧增，一方面带来了省人大法规的批准工作，另一方面也增加了规范性文件的备案审查工作。法规批准是《立法法》的明确要求，备案审查工作是十八届三中全会、四中全会的明确指示。这两项工作均要求省人大对法规和规范性文件进行合法性审查，这对省级人大的立法能力是一个较大的考验和挑战。合法性审查工作需要查阅大量法规条文和立法资料，以判断是否合宪、合法、适当，传统的完全依靠人工完成的工作形式难以满足该项工作要求。当前智能化技术发展迅速，针对立法领域的信息技术已趋成熟，合法性审查工作应借助信息化实现跨越式发展。
(四)部分设区的市还未出台地方立法程序法规
地方立法程序法规是规定立法的法，对于规范地方立法，提高立法工作质量具有重要意义。调研结果发现，72%的设区的市已出台地方立法程序法规，多以地方立法条例、立法程序规定、立法程序规则等标题形式表述，给地方性法规立法程序提供了立法规范。28%的设区的市还未出台地方立法程序法规，分为两种情况，一种是已出台实体性法规，但未出台立法程序法规，另一种是尚未出台任何法规，这两种情况均需尽快制定地方立法程序法规，以指导和规范地方立法工作。
(五)立法事项有待完善，地域性和特色性有待加强
调研数据表明，设区的市第一阶段的立法任务主要是地方立法程序法规，下一步的立法重点将转移至实体性法规。《立法法》将设区的市立法权限规定在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个方面，可以根据本市的具体情况和实际需要立法。这意味着设区的市立法需要体现地方特色，就本地在经济社会发展中遇到的问题，有针对性地出台法规，“创设性的解决一些国家和省级层面暂时无法解决的问题”[11]。如何基于地方的实际特点和具体情况制定有针对性的法规，是一个立法难题。针对立法领域的大数据分析技术，可以通过智能分析总结出社会热点问题，并结合全国兄弟省市的立法实践，给出立法建议，供立法决策者参考。
五、解决方案
地方立法存在的问题和困境，制约了我国地方人大立法工作的发展，使设区的市行使地方立法权面临挑战，本文试图提出一些解决方案，以资探讨和研究。
(一)加强立法队伍建设，重视立法人才培训
立法工作是一项专业性极强的工作，对立法人才要求较高，不仅要有立法专业知识，还要有立法实践经验。在当前立法人才紧缺的情况下，需要重视立法人才的培训。培训方式可以采取面授培训和网络培训相结合的方式，充分利用信息技术手段，多种培训方式和培训手段结合，帮助立法工作人员尽快提高业务素质。
(二)注重立法制度建设，规范立法工作机制
地方立法程序法规是规定立法的法，该法的制定和出台，有利于规范立法工作，提高立法质量和效率。大部分设区的市已建立适合本市实际情况的立法程序规定，未出台立法程序法规的设区的市应尽快建立立法制度规范，完善立法相关工作机制，指导地方人大立法工作。
(三)监督立法工作，加强备案审查力度
设区的市立法全面展开后，立法数量激增，为了维护法制统一，需要强化监督立法功能，完善备案审查制度。由于设区的市政府也有立法权，其规章需向省级人大备案，因此省级人大需强化备案审查职责，加强备案审查工作力度。过去的备案审查工作因人力及辅助工具的限制，多停留在形式审查的层面，而现在更多地要借助技术手段实现针对法规条文本身的合法性审查。
(四)借力信息化，实现跨越式发展
《国家信息化发展战略纲要》《“十三五”国家信息化规划》将信息化工作提高到前所未有的高度，为信息化工作提供了行动指南。法检系统的信息化工作已全面展开，给司法工作带来的帮助有目共睹。人大的信息化工作相对落后，主要还是依靠传统的工作方式立法，利用人工解决工作中的问题。因此，可加大信息化力度，创新工作方式，借助智能技术手段将人工解放出来从事更重要的工作。
北大法制信息中心研发的智能立法支持系统，是依据立法制度和法定立法流程，依托“北大法宝”智能型数据库研发的立法辅助系统，为立法工作人员提供的辅助功能贯穿立法全流程，包含立法过程中的立法调研、审议、公开发布，立法后的法定流程备案、审查、清理，以及立法研究的立法后评估、大数据分析等。该系统应用智能检索和大数据分析等信息技术，促进立法工作信息化，推动立法技术实现跨越式发展。该套系统中的备案审查信息平台、法规公开系统、法规清理系统已应用于多省份的人大工作中。
六、结语
《立法法》的修改使地方立法主体扩容，为我国的立法制度和立法工作带来深远影响，新赋予立法权的设区的市行使立法权既是挑战也是机遇。国家信息化战略规划和人工智能发展规划为立法工作发展指明了方向，立法机构要借助现代化技术，创新立法方式，实现立法工作信息化，推动和促进地方立法工作提高立法质量，实现良法善治。
[1]本文研究的数据范围为2015年3月15日至2017年12月31日。
[2]郑磊：《设区的市开始立法的确定与筹备——以<立法法>第72条第4款为中心的分析》，《法治文明与法律发展》2016年第7期。
[3]含新获得立法权的235个设区的市和30个自治州，4个“比照适用本决定有关赋予设区的市地方立法权的规定”的不设区的市(广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市)，4个新设立的设区的市(2015年3月新设立的西藏林芝市和新疆吐鲁番市，2016年1月新设立的西藏山南市和新疆哈密市)
[4]参见《中华人民共和国立法法》，载北大法宝：法律法规库，http://www.pkulaw.cn/fbm/，【法宝引证码】 CLI.1.26942，最后访问日期：2017年10月8日。
[5]参见《中华人民共和国立法法(2015修正)》，载北大法宝：法律法规库，http://www.pkulaw.cn/fbm/，【法宝引证码】 CLI.1.245693 ，最后访问日期：2017年10月8日。
[6]参见《中华人民共和国立法法(2015修正)》，载北大法宝：法律法规库，http://www.pkulaw.cn/fbm/，【法宝引证码】 CLI.1.245693 ，最后访问日期：2017年10月8日。
[7]郑磊：《设区的市开始立法的确定与筹备——以<立法法>第72条第4款为中心的分析》，《法治文明与法律发展》2016年第7期。
[8]参见《中华人民共和国立法法(2015修正)》，载北大法宝：法律法规库，http://www.pkulaw.cn/fbm/，【法宝引证码】 CLI.1.245693 ，最后访问日期：2017年10月8日。
[9]参见《中华人民共和国立法法(2015修正)》，载北大法宝：法律法规库，http://www.pkulaw.cn/fbm/，【法宝引证码】 CLI.1.245693 ，最后访问日期：2017年10月8日。
[10]郭佳法：《地方立法这两年：设区的市行使地方立法权全面推进》，《中国人大》2017年第1期。
[11]于群、叶昌艺：《设区的市地方立法中需关注的问题》，《中国人大》2017第8期。
【来源】《地方立法蓝皮书（中国地方立法报告2018）》
【作者】郭叶（北大法制信息中心副主任，北大法律信息网副总编）；曹琴（“北大法宝”立法运营总监，北京大学法制信息中心研究人员）
